環(huán)境監(jiān)測(cè)是了解、掌握、評(píng)估、預(yù)測(cè)環(huán)境質(zhì)量狀況的基本手段，是環(huán)境信息的主要來(lái)源。沒(méi)有技術(shù)先進(jìn)、科學(xué)、有效的環(huán)境監(jiān)測(cè)，環(huán)境質(zhì)量的好壞就無(wú)從評(píng)價(jià);而包括監(jiān)測(cè)組織機(jī)構(gòu)體制、監(jiān)測(cè)模式、監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范、監(jiān)測(cè)信息資料應(yīng)用和監(jiān)測(cè)管理制度在內(nèi)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制，則是規(guī)范和組織環(huán)境監(jiān)測(cè)有效進(jìn)行、可持續(xù)發(fā)展的基本保障。

一、我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制的歷史和現(xiàn)狀

早在上個(gè)世紀(jì)50年代初期，我國(guó)一些政府部門和行業(yè)就開始對(duì)環(huán)境中某些污染物質(zhì)進(jìn)行分析，如水利、地質(zhì)部門對(duì)地下水、地表水進(jìn)行水化學(xué)的常規(guī)項(xiàng)目測(cè)定，衛(wèi)生部門對(duì)大氣、飲用水和作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查和測(cè)定。我國(guó)的衛(wèi)生防疫站是1953年開始建立的，并在勞動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)方面建立了一些制度，如《防止矽塵危害工作管理辦法(草案)》(1963年)第十四條規(guī)定：“企業(yè)單位應(yīng)該建立定期測(cè)塵制度，指定一定的人員負(fù)責(zé)測(cè)塵工作?！痹凇拔幕蟾锩敝?，為了防治環(huán)境污染，以衛(wèi)生部門的衛(wèi)生防疫站為中心的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)及環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)測(cè)制度開始形成。1972年6月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于官?gòu)d水庫(kù)污染情況和解決意見的報(bào)告》提出，由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)提出建立全國(guó)“三廢”監(jiān)測(cè)檢驗(yàn)系統(tǒng)的規(guī)劃，擬定必要的監(jiān)測(cè)檢驗(yàn)制度?！蛾P(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》(1973年)就“認(rèn)真開展環(huán)境監(jiān)測(cè)工作”作了專門規(guī)定，要求“以現(xiàn)有衛(wèi)生系統(tǒng)的衛(wèi)生防疫單位為基礎(chǔ)”擔(dān)負(fù)起監(jiān)測(cè)任務(wù)，并規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)?！董h(huán)境保護(hù)規(guī)劃要點(diǎn)和主要措施》則提出了“形成健全的環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”的目標(biāo)。黨的十一屆三中全會(huì)以后，以環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)測(cè)站為中心的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)開始形成。中共中央批轉(zhuǎn)的《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》(1978年)對(duì)“加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作”提出了一系列重要措施，要求“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門設(shè)立全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站，并加強(qiáng)同衛(wèi)生、水利、農(nóng)林、水產(chǎn)、氣象、地質(zhì)、海洋、交通、商業(yè)、工業(yè)等部門的協(xié)作，合理分工，密切配合，組成全國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”?！董h(huán)境保護(hù)法(試行)》(1979年)將“統(tǒng)一組織環(huán)境監(jiān)測(cè)，調(diào)查和掌握全國(guó)環(huán)境狀況和發(fā)展趨勢(shì)，提出改善措施”作為國(guó)務(wù)院設(shè)立的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)主要職責(zé)。為了更好地組織、推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部于1983年7月頒發(fā)了《全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的任務(wù)、機(jī)構(gòu)的職責(zé)與職能、監(jiān)測(cè)站的管理、環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)、報(bào)告制度等作了明確規(guī)定。之后，國(guó)家有關(guān)部門相繼制定了《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可管理辦法》(2004年)、《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》(2005年)、《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》(2007年)、《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行管理辦法》(2008年)、《近岸海域環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范(HJ 442-2008)》(2008年)、《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查辦法》(2012年)、《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可管理辦法》(2012年)等規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和政策文件。因此，專門的環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)工作，即使僅從1971年周總理指示進(jìn)行比較系統(tǒng)的環(huán)境調(diào)查、測(cè)定算起，至今也已有40多年的歷史。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部于2012年5月25日發(fā)布的《2011年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，截至2011年底，全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)共有環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)2587個(gè)，其中，國(guó)家級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站1個(gè)，省級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站36個(gè)，地市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站339個(gè)，縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站2211個(gè);環(huán)境監(jiān)測(cè)工作人員54698名;環(huán)境監(jiān)測(cè)用房總面積1890983平方米;環(huán)境監(jiān)測(cè)儀器1697951臺(tái)(套)。僅在2011年環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)方面，我國(guó)共監(jiān)測(cè)10984個(gè)地表水?dāng)嗝妫\(yùn)行地表水自動(dòng)監(jiān)測(cè)站950個(gè)，共監(jiān)測(cè)4346個(gè)空氣點(diǎn)位，運(yùn)行空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站2100個(gè)。環(huán)境監(jiān)測(cè)工作已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重要組成部分。

我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)在取得重大成就的同時(shí)，也在監(jiān)測(cè)機(jī)制方面存在不少問(wèn)題。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，條塊分割體制造成各部門利益的沖突和問(wèn)題，以及國(guó)家利益和地方利益的矛盾和問(wèn)題。由于環(huán)境污染防治和環(huán)境保護(hù)涉及眾多部門，在中央政府層級(jí)上，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部、水利部、海洋局、農(nóng)業(yè)部、交通部、城建部、衛(wèi)生部等政府部門都設(shè)立了環(huán)境監(jiān)測(cè)站(或點(diǎn))，這些環(huán)境監(jiān)測(cè)站(或點(diǎn))的人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備、監(jiān)測(cè)任務(wù)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)均歸本部門管轄，往往出現(xiàn)監(jiān)測(cè)任務(wù)重復(fù)或不均、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或信息相互矛盾、監(jiān)測(cè)資源浪費(fèi)、各部門監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)形成不了合力等問(wèn)題。在地方政府層級(jí)上，各省(自治區(qū)、直轄市)、市(地區(qū))和縣都設(shè)立了環(huán)境監(jiān)測(cè)站(點(diǎn))，這些環(huán)境監(jiān)測(cè)站(或點(diǎn))的人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備、監(jiān)測(cè)任務(wù)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)均歸所在地政府配置和管轄，這為一些地方的政府干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)、地方主義本位主義滋生提供了條件。當(dāng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)因真實(shí)反映出當(dāng)?shù)氐奈廴境潭?，以至于影響到政府官員的政績(jī)時(shí)，一些地方政府部門指使環(huán)境監(jiān)測(cè)站修改甚至偽造數(shù)據(jù)的行政干預(yù)行為幾乎不可避免，以致各地自己監(jiān)測(cè)的結(jié)論與國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)測(cè)的結(jié)論大相徑庭。近年來(lái)此類事情屢有發(fā)生，不僅影響了環(huán)境決策的科學(xué)性和環(huán)境執(zhí)法的嚴(yán)肅性，也為某些排污企業(yè)逃避責(zé)任打開了方便之門。

第二，以政府生產(chǎn)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息和以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式組織環(huán)境監(jiān)測(cè)的模式，帶來(lái)環(huán)境監(jiān)測(cè)成本過(guò)高、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率低、效率低、創(chuàng)新能力低和規(guī)?；潭鹊停约胺钦原h(huán)境監(jiān)測(cè)站(點(diǎn))難以發(fā)展等問(wèn)題。例如，從環(huán)境保護(hù)部門建立的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系看，始于20世紀(jì)80年代的環(huán)境監(jiān)測(cè)站(點(diǎn))帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征。由于從中央部、省(自治區(qū)、直轄市)到市(地區(qū))、縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都設(shè)立了隸屬環(huán)保系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)站，形成了環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)多面廣的格局。政府包辦環(huán)境監(jiān)測(cè)信息生產(chǎn)，在滿足環(huán)境監(jiān)測(cè)布點(diǎn)廣、任務(wù)多、要求高等環(huán)境服務(wù)方面，有些力不從心。由于攤子鋪得大、安排在監(jiān)測(cè)站的人員多，政府用于環(huán)境監(jiān)測(cè)的投入主要被用來(lái)發(fā)放監(jiān)測(cè)站人員的工資，沒(méi)有充足的資金來(lái)運(yùn)行、維護(hù)監(jiān)測(cè)設(shè)備和進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)改造，致使真正有環(huán)境監(jiān)測(cè)能力、達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)站點(diǎn)不多，規(guī)模大和專業(yè)化程度高的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)難以成長(zhǎng)，阻礙了環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)能力、規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)能力的進(jìn)一步提高。由于資金緊張，一些環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)為了從污染源企業(yè)獲得好處，不惜利用自己手中的權(quán)力提供虛假監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，為本部門牟取利益，從而喪失了監(jiān)測(cè)站的功能。由于環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)由政府直接領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)營(yíng)，監(jiān)測(cè)人員由政府選派聘任領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)和人員工資由政府財(cái)政包干，“吃皇糧、拿公餉、干公事、鐵飯碗、無(wú)競(jìng)爭(zhēng)”的機(jī)制使監(jiān)測(cè)人員的積極性難以發(fā)揮、技術(shù)難以創(chuàng)新、專業(yè)優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮、資產(chǎn)難以增值、競(jìng)爭(zhēng)力難以增強(qiáng)，結(jié)果導(dǎo)致監(jiān)測(cè)成本過(guò)高、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率低、設(shè)備運(yùn)行率低、效率低等問(wèn)題。由于政企不分，環(huán)境保護(hù)行政管理部門將大量精力用于環(huán)境監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)性維護(hù)運(yùn)行工作，結(jié)果削弱了環(huán)保行政管理部門對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量的控制、考核和監(jiān)督管理。另外，大量的甚至過(guò)量的政府性環(huán)境監(jiān)測(cè)站(點(diǎn))的存在(它們往往爭(zhēng)要監(jiān)測(cè)任務(wù)和經(jīng)費(fèi))，客觀上限制、妨礙了非政府性環(huán)境監(jiān)測(cè)站(點(diǎn))的發(fā)展。

第三，環(huán)境監(jiān)測(cè)的社會(huì)化、市場(chǎng)化、專業(yè)化、規(guī)模化等改革進(jìn)展較慢，阻力較大。在我國(guó)加入WTO之前，環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)一直是由環(huán)保局下轄的環(huán)境監(jiān)測(cè)站實(shí)施。中國(guó)加入WTO之后，隨之環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)站已經(jīng)不能完全滿足社會(huì)的環(huán)境監(jiān)測(cè)需求，國(guó)家逐步開放了環(huán)境監(jiān)測(cè)(實(shí)驗(yàn)室等)領(lǐng)域，一些民營(yíng)機(jī)構(gòu)實(shí)驗(yàn)室成立，并開展業(yè)務(wù)。例如，2008年2月，長(zhǎng)沙市環(huán)保局對(duì)機(jī)動(dòng)車尾氣檢測(cè)實(shí)行社會(huì)化運(yùn)營(yíng)改革，委托湖南恒凱環(huán)?？萍纪顿Y有限公司作為第三方運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)公司對(duì)機(jī)動(dòng)車尾氣進(jìn)行檢測(cè)。隨著環(huán)境監(jiān)測(cè)民營(yíng)機(jī)構(gòu)的增加，為了加快中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)的社會(huì)化、市場(chǎng)化或民營(yíng)化運(yùn)作，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，政府有關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了一些進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化試點(diǎn)、鼓勵(lì)非政府環(huán)境監(jiān)機(jī)構(gòu)開展環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)的政策。例如，《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行管理辦法》(2008年)已經(jīng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的社會(huì)化運(yùn)行作出明確規(guī)定：“國(guó)家支持鼓勵(lì)設(shè)施社會(huì)化運(yùn)行服務(wù)業(yè)的發(fā)展”(第六條)。幾年前，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)開展制定《環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理辦法》、修改2007年《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》等工作，這兩個(gè)法律規(guī)范性文件將包含有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化、市場(chǎng)化的政策和措施，但是至今仍然沒(méi)有出臺(tái)。同時(shí)，由于歷史的、現(xiàn)實(shí)的各種原因，特別是環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域既得利益集團(tuán)的干擾，某些已經(jīng)開始的包括環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化、市場(chǎng)化在內(nèi)的改革也呈現(xiàn)步履維艱的狀態(tài)，沒(méi)有取得重大突破。

二、有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制改革的內(nèi)容和意義

我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)方面的問(wèn)題預(yù)示著環(huán)境監(jiān)測(cè)改革的來(lái)臨。

據(jù)新華網(wǎng)山東頻道2012年8月4日電，從去年8月起，山東全省的空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站全部委托給“第三方”機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)及比對(duì)，省市環(huán)保部門共同購(gòu)買符合質(zhì)量要求的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，以確?？諝獗O(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量，并降低監(jiān)測(cè)成本。據(jù)山東省環(huán)保廳介紹，目前山東全省17市有144個(gè)空氣站，以往的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)都是由環(huán)保部門監(jiān)測(cè)并發(fā)布。按照新的運(yùn)營(yíng)方式——“轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)”模式(Transfer - operating，簡(jiǎn)稱TO模式)，空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)將實(shí)行“現(xiàn)有設(shè)備有償轉(zhuǎn)讓、專業(yè)隊(duì)伍運(yùn)營(yíng)維護(hù)、專業(yè)機(jī)構(gòu)移動(dòng)比對(duì)、環(huán)保部門質(zhì)控考核、政府購(gòu)買合格數(shù)據(jù)”的管理模式。即運(yùn)營(yíng)單位購(gòu)買空氣站并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)維護(hù)及設(shè)備更新，比對(duì)單位通過(guò)移動(dòng)監(jiān)測(cè)站對(duì)空氣站進(jìn)行整體比對(duì)，省市兩級(jí)環(huán)保部門共同對(duì)運(yùn)營(yíng)單位、比對(duì)單位進(jìn)行質(zhì)控考核，共同出資購(gòu)買符合質(zhì)量要求的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)歸省市環(huán)保部門所有。山東通過(guò)公開招標(biāo)，已評(píng)選出河北、青島和廈門的3家運(yùn)營(yíng)單位和北京的1家比對(duì)單位。通過(guò)測(cè)算，實(shí)行這一新模式，空氣站運(yùn)行費(fèi)用將比原有模式降低15%。這標(biāo)志著山東省率先在全國(guó)把城市環(huán)境空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站移交第三方，實(shí)行專業(yè)化、社會(huì)化運(yùn)營(yíng)管理，開了全國(guó)先河;也表明山東省在推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化、市場(chǎng)化運(yùn)行方面走出了重要的一步。

為推動(dòng)TO模式順利開展，山東省明確了省信息與監(jiān)控中心、市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站、運(yùn)營(yíng)單位和比對(duì)單位的相關(guān)職責(zé)，確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量，降低監(jiān)測(cè)運(yùn)營(yíng)成本。山東省確定，省信息與監(jiān)控中心負(fù)責(zé)制訂全省空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站運(yùn)行管理和技術(shù)管理制度、文件;負(fù)責(zé)全省空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站的質(zhì)控工作，組織開展標(biāo)準(zhǔn)溯源和量值傳遞工作;對(duì)運(yùn)營(yíng)單位的運(yùn)行維護(hù)、比對(duì)單位的移動(dòng)比對(duì)行為進(jìn)行全面監(jiān)督，對(duì)空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站運(yùn)行狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控;負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)、處理解決抽查監(jiān)測(cè)、監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的和各市反映的監(jiān)測(cè)設(shè)備、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)問(wèn)題，組織對(duì)存在問(wèn)題的監(jiān)測(cè)設(shè)備進(jìn)行抽查比對(duì)。市級(jí)監(jiān)測(cè)站負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站運(yùn)行情況和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控;協(xié)助省監(jiān)控中心監(jiān)督運(yùn)營(yíng)單位運(yùn)行維護(hù)行為、比對(duì)單位移動(dòng)比對(duì)行為，及時(shí)向省監(jiān)控中心反映運(yùn)營(yíng)問(wèn)題和數(shù)據(jù)疑問(wèn)，但不得干預(yù)運(yùn)營(yíng)公司的正常運(yùn)營(yíng)行為。運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)保障監(jiān)測(cè)設(shè)備正常穩(wěn)定運(yùn)行和故障維修，保證監(jiān)測(cè)設(shè)備運(yùn)行率高于95%，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率高于90%;每天對(duì)監(jiān)測(cè)站運(yùn)行狀況和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控;空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站出現(xiàn)故障時(shí)必須在1小時(shí)之內(nèi)響應(yīng)，3小時(shí)內(nèi)恢復(fù)正常運(yùn)行，并報(bào)告省監(jiān)控中心;發(fā)現(xiàn)儀器設(shè)備、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有問(wèn)題時(shí)要在1小時(shí)內(nèi)報(bào)告省監(jiān)控中心。比對(duì)單位應(yīng)根據(jù)省監(jiān)控中心要求，對(duì)固定站進(jìn)行同步監(jiān)測(cè)，保證監(jiān)測(cè)設(shè)備比對(duì)率不低于95%，比對(duì)準(zhǔn)確率不低于90%;并負(fù)責(zé)保障移動(dòng)站的正常穩(wěn)定運(yùn)行和故障維修。

從目前山東省的改革措施看，山東省在環(huán)境監(jiān)測(cè)方面的改革不僅符合《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行管理辦法》(2008年)等國(guó)家有關(guān)法規(guī)和政策文件的有關(guān)規(guī)定，而且進(jìn)一步細(xì)化、具體化了《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行管理辦法》有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化的內(nèi)容。因此，其改革的方向和經(jīng)驗(yàn)值得肯定借鑒。

三、我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制改革的幾個(gè)問(wèn)題

根據(jù)我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)存在的問(wèn)題和山東省等地有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)改革的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制的改革，應(yīng)該注意如下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，環(huán)境監(jiān)測(cè)應(yīng)采取以政府為主導(dǎo)、政府和市場(chǎng)共同運(yùn)作、政府和社會(huì)共同生產(chǎn)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的模式，即政府環(huán)境保護(hù)行政部門(環(huán)境保護(hù)局)直接領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)(環(huán)境監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，稱環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu))和取得環(huán)境監(jiān)測(cè)資質(zhì)、非政府的環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)(簡(jiǎn)稱非政府環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu))并存的共同監(jiān)測(cè)形式。環(huán)境監(jiān)測(cè)事業(yè)主要是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性公益事業(yè);環(huán)境監(jiān)測(cè)的產(chǎn)品是環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或環(huán)境信息，環(huán)境信息主要是一種公眾共用物或公共用品;環(huán)境監(jiān)測(cè)工作是各級(jí)人民政府履行環(huán)境監(jiān)督職能、開展環(huán)境管理工作的重要組成部分。因此，政府應(yīng)該成為環(huán)境信息這種環(huán)境公共用品的主要提供者，環(huán)境監(jiān)測(cè)這種公益事業(yè)的主要監(jiān)管者，在組織發(fā)展環(huán)境監(jiān)測(cè)方面起主導(dǎo)作用。但是，政府作為環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的主要提供者，并不等于政府是環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的主要生產(chǎn)者，政府應(yīng)該根據(jù)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，確定政府生產(chǎn)和社會(huì)生產(chǎn)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的合理比例、各自領(lǐng)域，滿足國(guó)家和社會(huì)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的各種需求。國(guó)家為實(shí)施環(huán)境監(jiān)督管理，評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量狀況、確定污染物排放情況、監(jiān)視環(huán)境狀況變化、檢驗(yàn)環(huán)境保護(hù)工作成效等，應(yīng)當(dāng)開展必需的環(huán)境監(jiān)測(cè)。政府應(yīng)該保留并加強(qiáng)必要的、政府直接領(lǐng)導(dǎo)管理的、作為國(guó)有資產(chǎn)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確率。根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、監(jiān)督性監(jiān)測(cè)、“三同時(shí)”驗(yàn)收監(jiān)測(cè)等仍須依法由有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，除此之外的環(huán)評(píng)監(jiān)測(cè)、企業(yè)委托監(jiān)測(cè)、企業(yè)自查認(rèn)證監(jiān)測(cè)等，可逐步改由社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。必須指出的是，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)和政策文件的有關(guān)規(guī)定，企事業(yè)單位在本單位管理的區(qū)域范圍內(nèi)可以開展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)活動(dòng)，排污單位應(yīng)當(dāng)對(duì)本單位的污染物排放狀況實(shí)施自行監(jiān)測(cè)。因此，我國(guó)的一些事業(yè)企業(yè)單位已經(jīng)擁有相當(dāng)強(qiáng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)、設(shè)備、隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)，某些大中型企業(yè)的環(huán)境監(jiān)測(cè)力量已經(jīng)超過(guò)縣級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門的環(huán)境監(jiān)測(cè)能力。如果不允許、不充分利用和發(fā)揮非政府的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)參與環(huán)境監(jiān)測(cè)，實(shí)際上是浪費(fèi)企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境監(jiān)測(cè)資源(包括環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)、設(shè)備、人員)，這對(duì)于企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境監(jiān)測(cè)能力和我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)事業(yè)發(fā)展是非常不利的。有鑒于此，筆者建議我國(guó)有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)的法律法規(guī)應(yīng)該規(guī)定，某些環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)可以由取得環(huán)境監(jiān)測(cè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，某些污染源監(jiān)測(cè)也可以由排污單位自行監(jiān)測(cè)或委托取得環(huán)境監(jiān)測(cè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

第二，環(huán)境監(jiān)測(cè)運(yùn)行機(jī)制改革應(yīng)該有利于環(huán)境監(jiān)測(cè)的目的和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是國(guó)家或者地方制定環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、政策以及編制規(guī)劃的基礎(chǔ)，是各級(jí)人民政府環(huán)境管理決策和環(huán)境保護(hù)監(jiān)督執(zhí)法的依據(jù)，是各級(jí)人民政府定期公布環(huán)境質(zhì)量狀況、保障公眾環(huán)境知情權(quán)的重要信息來(lái)源。環(huán)境監(jiān)測(cè)的目的是準(zhǔn)確、及時(shí)、全面地反映環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)，為環(huán)境管理、污染源控制、環(huán)境規(guī)劃等提供科學(xué)依據(jù)。環(huán)境監(jiān)測(cè)運(yùn)行機(jī)制改革不能偏離環(huán)境監(jiān)測(cè)的目的和任務(wù)，而應(yīng)該更好地服務(wù)環(huán)境監(jiān)測(cè)的目的和任務(wù)。一是有利于提高環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量，特別是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量，提高數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率，充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測(cè)信息(數(shù)據(jù)等)的作用。環(huán)境監(jiān)測(cè)體制和運(yùn)行機(jī)制的改革應(yīng)該有利于保障環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)科學(xué)、規(guī)范、準(zhǔn)確，有利于建立和實(shí)行環(huán)境監(jiān)測(cè)公告制度，建立和完善環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的共享和發(fā)布機(jī)制，保障公民環(huán)境知情權(quán)。二是有利于減少政府各行政管理部門之間因部門利益而在進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)時(shí)發(fā)生的沖突，形成各行政管理部門的合力，減少環(huán)境保護(hù)行政管理部門上下級(jí)之間的沖突，形成上下級(jí)行政管理部門的合力。三是有利于克服政企不分的弊病，減少行政干預(yù)特別是地方政府的不當(dāng)干預(yù)，克服地方本位主義，克服由于環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)由政府直接領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)營(yíng)、監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)、監(jiān)測(cè)人員工資由政府財(cái)政包干等弊病。四是有利于加強(qiáng)環(huán)保行政管理部門對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等環(huán)境監(jiān)測(cè)信息質(zhì)量控制工作(質(zhì)控工作)的考核和監(jiān)督管理，讓監(jiān)管更有力，執(zhí)法更有效。環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境保護(hù)事業(yè)的公益特性決定了環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)不能單純追求利潤(rùn)的最大化，而應(yīng)以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益為目的。從這個(gè)意義上講，環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化之后政府環(huán)保部門的職能不但不應(yīng)當(dāng)削弱，反而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。五是有利于提高環(huán)境監(jiān)測(cè)效率，有利于降低環(huán)境監(jiān)測(cè)成本，提高環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備運(yùn)行率。六是有利于促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，擴(kuò)大環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模，發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測(cè)人員的積極性，發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測(cè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高環(huán)境監(jiān)測(cè)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，增加環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)能力和服務(wù)規(guī)模，做大做強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)產(chǎn)業(yè)。

第三，應(yīng)該采取各種行之有效的運(yùn)行管理模式，逐步促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)的社會(huì)化、市場(chǎng)化。我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制的改革方向是社會(huì)化和市場(chǎng)化，社會(huì)化應(yīng)該包括環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和污染源監(jiān)測(cè)兩個(gè)方面。目前我國(guó)《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行管理辦法》(2008年)已經(jīng)明確污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)方面的社會(huì)化運(yùn)行機(jī)制，但在環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的社會(huì)化運(yùn)行方面還沒(méi)有明確。環(huán)境監(jiān)測(cè)體制和運(yùn)行機(jī)制的改革涉及許多深層次的體制問(wèn)題，面臨強(qiáng)大的既得利益集團(tuán)的阻力，只有先易后難、逐步進(jìn)行。例如，山東省之所以選擇空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)先實(shí)行社會(huì)化、市場(chǎng)化運(yùn)行，是因?yàn)樯綎|省早于2008年就在全國(guó)率先啟動(dòng)了環(huán)境自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)重點(diǎn)排污單位和主要水、氣環(huán)境的全天候監(jiān)控;空氣自動(dòng)站產(chǎn)權(quán)比較明晰，均歸屬省市環(huán)保部門，在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的操作上相對(duì)簡(jiǎn)單;而且空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)技術(shù)比較成熟，國(guó)際上社會(huì)化運(yùn)行模式比較完善，易于推廣。因此，山東省決定從環(huán)境空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站運(yùn)營(yíng)模式的改革試點(diǎn)入手，實(shí)行環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化、市場(chǎng)化運(yùn)行。環(huán)境監(jiān)測(cè)運(yùn)行管理模式是影響監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的主要因素，是涉及環(huán)境機(jī)制體制的重大問(wèn)題，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況采用有效可行的運(yùn)行模式。在環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化運(yùn)行模式方面，山東省采用的TO模式是一個(gè)比較適用、有效的模式。該模式主要包括“現(xiàn)有設(shè)備有償轉(zhuǎn)讓、專業(yè)隊(duì)伍運(yùn)營(yíng)維護(hù)、專業(yè)機(jī)構(gòu)移動(dòng)比對(duì)、環(huán)保部門質(zhì)控考核、政府購(gòu)買合格數(shù)據(jù)”等5個(gè)方面。即：政府公開招標(biāo)社會(huì)化機(jī)構(gòu)(非政府環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)中的“運(yùn)營(yíng)單位”)購(gòu)買試點(diǎn)城市的空氣站并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)維護(hù)及設(shè)備更新，公開招標(biāo)社會(huì)化機(jī)構(gòu)(非政府環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)中的“比對(duì)單位”)通過(guò)移動(dòng)監(jiān)測(cè)站對(duì)空氣站數(shù)據(jù)進(jìn)行整體比對(duì)，省、市兩級(jí)環(huán)保部門共同對(duì)運(yùn)營(yíng)單位、比對(duì)單位進(jìn)行質(zhì)控考核，共同出資購(gòu)買符合質(zhì)量要求的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)歸省、市環(huán)保部門所有。該模式實(shí)際上是進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體制及工作機(jī)制的改革，將環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)管理“上收一級(jí)”，進(jìn)一步強(qiáng)化省級(jí)宏觀管理職能，避免地方行政干預(yù)，提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量;將污染源的監(jiān)測(cè)“下放一級(jí)”，讓省、市、縣三級(jí)環(huán)保部門聯(lián)合起來(lái)共同監(jiān)督排污單位，充分調(diào)動(dòng)市縣微觀管理積極性。這有利于省、市、縣各級(jí)環(huán)保部門科學(xué)劃分管理職責(zé)，權(quán)責(zé)更加清晰;有利于提高監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管，降低行政成本。我國(guó)應(yīng)該提倡、支持并逐步加強(qiáng)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的社會(huì)化運(yùn)行。

第四，應(yīng)該加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化、市場(chǎng)化的法治建設(shè)。應(yīng)該制定和修改有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)法規(guī)，建立健全有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化、市場(chǎng)化的政策、措施和制度。公民、法人和其他組織應(yīng)該有權(quán)對(duì)取得土地使用權(quán)的地域(如礦區(qū)、廠區(qū)、校區(qū)和其工作、勞動(dòng)場(chǎng)所、住宅等)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)，其監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)主要供自己使用。應(yīng)該通過(guò)法律規(guī)范環(huán)境監(jiān)測(cè)行為，規(guī)定環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)單位的資質(zhì)認(rèn)定條件和市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、監(jiān)測(cè)活動(dòng)范圍、監(jiān)測(cè)收費(fèi)辦法，以及監(jiān)測(cè)信息的獲取、整理、貯存、上報(bào)、公布、交流、公開、查閱的方式方法和制度，同時(shí)對(duì)有爭(zhēng)議的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的鑒定、認(rèn)定和處理作出規(guī)定。要建立嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度，以保證環(huán)境監(jiān)測(cè)的公正性和嚴(yán)肅性。環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該依法經(jīng)有關(guān)環(huán)境保護(hù)主管部門考核審查合格，取得環(huán)境監(jiān)測(cè)資質(zhì)證書，按照資質(zhì)證書規(guī)定的等級(jí)和監(jiān)測(cè)范圍從事環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)。要建立禁止環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)進(jìn)行壟斷的制度，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，保證環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，使環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)真正擺脫行政干預(yù)，成為市場(chǎng)主體。社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)(單位)境外組織、個(gè)人或者與國(guó)外合作開展科研工作的境內(nèi)組織、個(gè)人需要在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)和管轄的其他海域內(nèi)從事環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)，并以任何形式公開涉及環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門批準(zhǔn)，遵守中華人民共和國(guó)有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，并不得涉及中華人民共和國(guó)的國(guó)家秘密，不得危害國(guó)家利益。應(yīng)該制定鼓勵(lì)非政府環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)積極參加環(huán)境監(jiān)測(cè)，開展環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)的政策措施。要制定和實(shí)施信貸、用地、價(jià)格、收費(fèi)等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策和措施，加快構(gòu)建全方位的政策激勵(lì)機(jī)制和多元化的環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)業(yè)投融資機(jī)制，引導(dǎo)、推動(dòng)和扶持非政府環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照規(guī)定的環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范(指環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)使用的由國(guó)家或者地方制定的有關(guān)布點(diǎn)、采樣、樣品運(yùn)輸與保存、分析測(cè)試、數(shù)據(jù)處理、分析評(píng)價(jià)及報(bào)告編寫等方面的準(zhǔn)則)開展環(huán)境監(jiān)測(cè)工作。要明確規(guī)定環(huán)境監(jiān)測(cè)管理部門、政府環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和非政府環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，如偽造、篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的法律責(zé)任，對(duì)違反有關(guān)法律規(guī)定和法律制度的，依法追究其法律責(zé)任。