今年大量PPP項目相繼落地，政府方督促項目公司在組建之初即搭建科學(xué)的項目建設(shè)管理體系，并探索實現(xiàn)建設(shè)期有效的監(jiān)管方式，有利建設(shè)項目管理體系和過程監(jiān)管模式的標(biāo)準(zhǔn)化，從而促進(jìn)PPP項目持續(xù)健康發(fā)展。
一、加強(qiáng)PPP項目建設(shè)期監(jiān)管的必要性
傳統(tǒng)工程建設(shè)項目采用目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)過程控制、塑造過程精品；過程是精品，結(jié)果必然是精品。PPP項目強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，采取付費(fèi)與績效考核結(jié)果相關(guān)聯(lián)的方式，促使項目公司完成投資、建設(shè)、運(yùn)營的預(yù)期目標(biāo)。PPP項目一般在實施方案、合同中會對監(jiān)管的方式和內(nèi)容提出原則性的要求或約定，從監(jiān)管時間上來說有事前、事中、事后監(jiān)管，按監(jiān)管主體區(qū)別有政府、第三方、金融機(jī)構(gòu)、公眾監(jiān)管。但是，在實際工作中很多PPP項目的建設(shè)期監(jiān)管未得到應(yīng)有的重視，普遍認(rèn)為完全由結(jié)果導(dǎo)向就可以制約項目公司，認(rèn)為待項目竣工驗收合格、進(jìn)入運(yùn)營期后，通過績效考核結(jié)果與付費(fèi)掛鉤，“你干不好，我不給你付費(fèi)”。這種情況勢必留下后患，甚至引起合同糾紛。
舉個例子，好比是家庭教育——孩子學(xué)習(xí)。如果家長平時對孩子的學(xué)習(xí)不管不問，只是將期末成績與生活費(fèi)掛鉤，成績不好扣減下學(xué)期的零花錢或生活費(fèi)，甚至還可以打屁股；平時完全由孩子自己自主管理。這種模式也許對有上進(jìn)心、自制力強(qiáng)的孩子沒有問題，但是對與一些缺乏上進(jìn)心和自制力的孩子來說，恐怕效果不會好。正常情況應(yīng)該一方面發(fā)揮孩子的主觀能動性，鼓勵孩子自主管理、自主學(xué)習(xí)。另一方面應(yīng)該加強(qiáng)過程監(jiān)管，要把控孩子平時的學(xué)習(xí)生活是否是一個學(xué)生應(yīng)該有的正常狀態(tài)；如果他平時學(xué)習(xí)有計劃，學(xué)習(xí)、鍛煉、娛樂、休息時間安排合理，精神面貌、身體狀態(tài)都不錯，那可以少干預(yù)；如果整天泡網(wǎng)吧或者沉迷于網(wǎng)絡(luò)游戲，或者與社會不良少年交往，家長必須及時干預(yù)、糾偏。PPP項目同樣如此，在強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)過程監(jiān)管。目前PPP項目的社會資本多是施工單位，同時又主導(dǎo)項目公司（建設(shè)單位）。一些施工單位在項目管理水平方面類似于“缺乏上進(jìn)心、自制力差的孩子”，即使在傳統(tǒng)工程建設(shè)項目領(lǐng)域，項目管理水平也不高。況且術(shù)業(yè)有專攻，不同參與方的項目管理角度、范圍、內(nèi)容都不一樣，政府的實施機(jī)構(gòu)、政府的出資人對建設(shè)單位的項目管理，一般來說并不在行；施工單位熟悉施工項目管理，以施工單位為主體的項目公司對建設(shè)單位的項目管理同樣也不在行。這種情況下，如果忽視過程監(jiān)管，后果可想而知。
因此，筆者認(rèn)為，加強(qiáng)PPP項目的建設(shè)期監(jiān)管非常必要。
二、“過程控制”與“結(jié)果導(dǎo)向”的關(guān)系
很多人認(rèn)為“過程控制”與“結(jié)果導(dǎo)向”是兩種不同的管理模式，二者選其一。筆者認(rèn)為，就PPP項目而言，“過程控制”與“結(jié)果導(dǎo)向”不是二選一，而是一個硬幣的兩個面?！敖Y(jié)果導(dǎo)向”是從政府方的角度來說的。對于項目公司而言，ppp項目的“結(jié)果導(dǎo)向”并不意味著項目公司本身也要“結(jié)果導(dǎo)向”；項目公司作為項目的建設(shè)單位，還是應(yīng)該和傳統(tǒng)項目管理一樣，以目標(biāo)為導(dǎo)向，將目標(biāo)分解，采取針對性措施，加強(qiáng)過程控制，實現(xiàn)項目各項管理目標(biāo)。
三、建設(shè)期監(jiān)管中政府方的角色定位
傳統(tǒng)建設(shè)項目，政府方過去大多是成立指揮部、基建處去進(jìn)行建設(shè)單位的項目管理；現(xiàn)在PPP項目則政府方自己不直接做，而是交給項目公司來做，身份由運(yùn)動員轉(zhuǎn)變?yōu)椴门袉T、技術(shù)代表；政府方不是不管，是管的方式發(fā)生了變化。
政府方相關(guān)人員應(yīng)清晰的指導(dǎo)自身角色的轉(zhuǎn)變，既不能越位又不能缺位。既不能像傳統(tǒng)項目那樣行使建設(shè)單位職責(zé)，甚至是家長式作風(fēng)、大包大攬；也不能聽之任之，不聞不問。如同籃球比賽，當(dāng)球員們在場上正常對抗、有序競爭時，裁判員不能當(dāng)場上的主角、亂吹哨，不能與球員爭戲份，要把舞臺交給球員；當(dāng)場上出現(xiàn)混亂苗頭、甚至火藥味十足的時候，裁判要及時把控局面，將問題扼殺在萌芽之中，保持比賽的流暢性。
四、做好建設(shè)期監(jiān)管需具備建設(shè)項目管理知識
要想做好監(jiān)管，先得會管；要想會管，先得會做。作為一個PPP項目建設(shè)期的監(jiān)管者，先要掌握PPP建設(shè)項目管理一般規(guī)律，得先知道一個正常的PPP建設(shè)項目管理，應(yīng)該做什么內(nèi)容。如同籃球比賽，裁判員、技術(shù)代表雖然不是運(yùn)動員，但應(yīng)該會打籃球，參加過比賽，了解籃球運(yùn)動的規(guī)律，知道哪些動作是合理的、哪些是違例、哪些是犯規(guī)，才能吹好比賽，使得比賽公平、流暢。很難想象一個不會打籃球的人能夠當(dāng)好籃球裁判。球迷朋友肯定看到過業(yè)務(wù)水平不行的裁判員對比賽觀賞性帶來的負(fù)面作用。
因此，PPP項目建設(shè)期監(jiān)管者必須具備相關(guān)項目管理知識。項目管理是一門系統(tǒng)科學(xué)，其涉及范圍很廣，大到航天、探月，小到會議、請客吃飯，都是項目管理；工程建設(shè)領(lǐng)域的項目管理只是其中的一個分支；同樣是工程建設(shè)項目管理，不同的行業(yè)項目管理內(nèi)容也有所差別；同一個工程建設(shè)項目，不同的參與方項目管理內(nèi)容也有所不同，有建設(shè)單位的項目管理、咨詢單位的項目管理、設(shè)計單位的項目管理、監(jiān)理單位的項目管理、承包單位的項目管理、供應(yīng)商的項目管理等。
不同類型的PPP項目，建設(shè)期工作內(nèi)容有所不同，但很多是共性的。這里，筆者根據(jù)多年的建設(shè)項目全過程管理經(jīng)驗，結(jié)合PPP建設(shè)項目管理的一般規(guī)律，梳理出構(gòu)建項目公司建設(shè)管理體系的主要內(nèi)容。
五、項目公司構(gòu)建管理體系的主要內(nèi)容
首先，要進(jìn)行基于合同的工作結(jié)構(gòu)分解，畫出項目公司的《合同架構(gòu)圖》，包括：咨詢合同、勘察設(shè)計合同、監(jiān)理合同、承包合同、市政合同、供貨合同、運(yùn)營維護(hù)合同、融資協(xié)議、保險合同等，要理清這些合同的管理關(guān)系、界面關(guān)系、支付關(guān)系、先后關(guān)系。它是建設(shè)項目管理的綱領(lǐng)性文件，是后續(xù)很多工作的基礎(chǔ)性文件。
第二，每一個合同意味著每一項工作包；針對每一個合同進(jìn)行工作分解，理清每一項工作之間的邏輯關(guān)系、計劃開始時間和計劃完成時間，可以形成《項目進(jìn)度總控計劃》。需要特別說明的是，這個進(jìn)度總控計劃不是施工單位的進(jìn)度計劃，它是前期手續(xù)辦理、設(shè)計管理、招標(biāo)采購、投資融資等內(nèi)容的建設(shè)管理總控計劃。同時，建立項目業(yè)主單位的月/周計劃體系和建立項目主要參與方共同編制并執(zhí)行的三級進(jìn)度計劃體系（該體系包括項目進(jìn)度總控計劃、項目建安及市政工程建設(shè)的各設(shè)計與施工方按照總控制計劃的要求編制的專業(yè)工作計劃、總承包方項目短周期工程綜合進(jìn)度計劃）。
第三，每一份合同包都對應(yīng)著合同額，累計起來，就可以形成《項目成本總控計劃》。在項目招標(biāo)采購時，《項目成本總控計劃》將作為采購價格控制的參考目標(biāo)。
第四，將《項目成本總控計劃》與《進(jìn)度總控計劃》、各合同的付款條件結(jié)合，累計起來形成《項目資金需求計劃》。
第五，根據(jù)項目自有資金情況、《項目資金需求計劃》，可以形成《項目融資計劃》。
第六，項目公司需搭建《組織管理架構(gòu)》，結(jié)合進(jìn)度總計劃，還可以編制《項目管理人員進(jìn)出場計劃》，比如負(fù)責(zé)運(yùn)營的人員何時進(jìn)場，負(fù)責(zé)建設(shè)的人員何時退場。
第七，項目公司要編制《項目管理規(guī)劃》，包括但不限于以下內(nèi)容：項目概況、項目難點及對策、項目管理組織機(jī)構(gòu)、工作機(jī)制、崗位責(zé)任、前期手續(xù)辦理、投融資管理、安全管理、質(zhì)量管理、進(jìn)度管理、成本管理、環(huán)境管理、設(shè)計管理、施工管理、采購與招標(biāo)管理、合同管理、檔案管理、項目驗收、保修管理、運(yùn)營維護(hù)和培訓(xùn)管理、風(fēng)險管理、財務(wù)管理、法務(wù)管理等。
第八，建立項目目標(biāo)管理體系，包括安全、質(zhì)量、進(jìn)度、成本等管理目標(biāo)；將目標(biāo)層層分解、落實，針對目標(biāo)編制管理方案，確保各項目標(biāo)的順利實現(xiàn)。以質(zhì)量管理為例，可以在合同文件中約定質(zhì)量目標(biāo)，可以是合格工程，也可以是確定創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)，比如魯班獎、詹天佑獎等，規(guī)定獎罰條款，實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價；承包人進(jìn)場后，在施工方案中落實創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)，按照創(chuàng)優(yōu)要求，明確對關(guān)鍵部位的細(xì)部節(jié)點做法；在技術(shù)交底中，按照創(chuàng)優(yōu)方案對班組進(jìn)行交底；在質(zhì)量檢查時，按照優(yōu)質(zhì)工程的分部分項工程驗收標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行檢查（合格工程與優(yōu)質(zhì)工程，允許偏差范圍不同）；工程技術(shù)資料按照優(yōu)質(zhì)工程要求進(jìn)行編制、整理。
第九，項目公司要建立各種流程制度。包括變更洽商流程、招標(biāo)采購流程、合同簽署流程、合同變更流程、工程款支付流程等。
第十，項目公司還要編制《項目管理月報》，內(nèi)容包括：前期手續(xù)辦理情況、投融資完成情況、設(shè)計完成情況、現(xiàn)場安全質(zhì)量進(jìn)度管理情況、招標(biāo)采購情況、合同簽署及變更臺賬、合同價款的支付情況、變更洽商和工程簽證臺賬、工程索賠臺賬、計劃與實際情況的對比分析、示范項目的申報、專項資金的申請與使用情況、下一步工作計劃安排、存在的重點難點問題和需要各方協(xié)調(diào)解決的事宜、當(dāng)期現(xiàn)場照片等。
這里僅從單一PPP項目來舉例，如果涉及多項目管理的情形，內(nèi)容還會增加一些。
以上這些內(nèi)容是一個科學(xué)的體系，之間有嚴(yán)密的邏輯關(guān)系。這樣下來項目公司就繪制出一張作戰(zhàn)地圖，打仗就有了章法，可以幫助項目公司順利地實現(xiàn)項目建設(shè)目標(biāo)。同樣作為監(jiān)管方也有了監(jiān)管的要點，一旦掌握了這些情況，項目的運(yùn)行狀態(tài)就一目了然。另外需要信息公開，大家都在說信息公開，到底公開哪些內(nèi)容、如何標(biāo)準(zhǔn)化？眾說紛紜、莫衷一是，這個模式為信息公開內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)提供了一種參考。
六、建設(shè)期監(jiān)管的主體與方式
前面提及，從監(jiān)管主體來講有政府、第三方、金融機(jī)構(gòu)、公眾監(jiān)管，但從目前來看，公眾監(jiān)管專業(yè)能力及動力不足，金融機(jī)構(gòu)關(guān)注點只在資金風(fēng)險控制，所以最重要的監(jiān)管主體還得是政府方。從監(jiān)管時間上來說有事前、事中、事后監(jiān)管，但PPP項目往往投資額巨大，一旦出現(xiàn)重大偏差，后期彌補(bǔ)代價太大，甚至無法補(bǔ)救，所以還是應(yīng)在項目前期階段就介入監(jiān)管，乃至貫穿整個項目全過程。
具體的監(jiān)管方式，可以有以下形式：
1. 政府方可以自己來監(jiān)管，也可以委托第三方專業(yè)公司來監(jiān)管。第三方公司可以定期去現(xiàn)場采集資料和照片、走訪項目負(fù)責(zé)人、要求項目公司按照規(guī)定內(nèi)容提供報表等多種方式進(jìn)行監(jiān)管。
2. 將前面構(gòu)建項目公司項目管理體系的主要工作內(nèi)容，在PPP項目合同中加以約定，作為對項目公司的要求。
3. 項目公司及時編制項目管理體系文件、項目管理規(guī)劃等上報政府方；
4. 項目公司還要每月編制《項目管理月報》，其中內(nèi)容如前所述。并要求將每周的《監(jiān)理會議紀(jì)要》、每月的《監(jiān)理月報》、項目公司財務(wù)報表作為附件一起上報。
5. 有條件的項目還可以使用專業(yè)的項目管理軟件進(jìn)行管理，一方面可以作為項目各參建單位一體化的建設(shè)項目管理辦公平臺，實現(xiàn)無紙化辦公；另一方面可以作為完善的流程制度，來規(guī)范各參建單位的管理行為，保證項目管理的順利進(jìn)行，在項目管理范圍內(nèi)，實現(xiàn)從人治到法治；還可以給該項目各利益相關(guān)方留出接口，在授權(quán)范圍內(nèi)遠(yuǎn)程登錄查閱項目信息，及時掌握項目的各種動態(tài)，實現(xiàn)信息共享。
6. 政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)對項目公司進(jìn)行過程監(jiān)督，只要在允許偏差范圍內(nèi)，可以不用干預(yù)；一旦發(fā)生偏差超出范圍，則及時進(jìn)行干預(yù)，予以糾正，確保項目順利推進(jìn)。
七、結(jié)語
今年大量PPP項目相繼落地，政府方督促項目公司在組建之初即搭建科學(xué)的項目建設(shè)管理體系，并探索實現(xiàn)建設(shè)期有效的監(jiān)管方式，有利建設(shè)項目管理體系和過程監(jiān)管模式的標(biāo)準(zhǔn)化，從而促進(jìn)PPP項目持續(xù)健康發(fā)展。