摘要：城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)的市場化運作，能夠有效的促進環(huán)衛(wèi)服務(wù)的改革以及提高服務(wù)質(zhì)量，這也是我國環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要趨勢。環(huán)衛(wèi)服務(wù)事業(yè)與PPP的結(jié)合，更體現(xiàn)了新形勢下環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)的一個新的發(fā)展方向。本文結(jié)合河間市的環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化項目，解讀該項目的交易結(jié)構(gòu)的構(gòu)建、監(jiān)管體系的設(shè)計、采購工作的開展，為環(huán)衛(wèi)服務(wù)的市場化與PPP運作模式的結(jié)合提供參考，進而充分發(fā)揮PPP模式提高項目運營效率、盤活存量資金以及推進城鄉(xiāng)建設(shè)等優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：環(huán)衛(wèi)服務(wù) 市場化 PPP

一、案例分析思路

河間市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化項目的建設(shè)對于河間市環(huán)衛(wèi)服務(wù)水平的提升、河間市事業(yè)單位的改革以及環(huán)衛(wèi)服務(wù)供給方式的改革具有重大意義。項目建設(shè)與PPP模式的結(jié)合給該項目帶來了很多新的機遇及可能，通過調(diào)研分析本項目最終采用原有環(huán)衛(wèi)設(shè)施的ROT模式、原垃圾填埋場的TOT模式以及新建垃圾處理廠的BOT模式運作該項目。我們主要分析三個方面：

項目邊界的確定。本項目建設(shè)內(nèi)容主要為河間市現(xiàn)有垃圾中轉(zhuǎn)站的基礎(chǔ)設(shè)施改造和除臭系統(tǒng)建設(shè)以及公廁改造；項目的運維內(nèi)容主要包括約定范圍內(nèi)的主次干道、慢車道、輔道、道路綠化隔離帶和廣場綠地等的清掃保潔，生活垃圾收運處理，公廁的運營管理及糞便抽運等，涵蓋內(nèi)容眾多，并且涉及城鄉(xiāng)兩級管理，首先需要明確項目的邊界，這也是我們進行PPP運作的基礎(chǔ)。

現(xiàn)有設(shè)施人員的安排。本項目原有環(huán)衛(wèi)服務(wù)由城管局下屬環(huán)衛(wèi)處服務(wù)，環(huán)衛(wèi)處現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)包括車輛、場地、設(shè)施、人員、低值耐用品等，如何安置好原有環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)，順利平穩(wěn)過渡，成為該項目關(guān)鍵環(huán)節(jié)，尤其是現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)從業(yè)人員的安排，成為社會安定的重中之重。

市場化服務(wù)質(zhì)量的保障。項目實施的目的為提升河間市整體環(huán)衛(wèi)質(zhì)量，達到環(huán)衛(wèi)服務(wù)“收集、運輸、處理”一體化，同時形成環(huán)衛(wèi)城鄉(xiāng)一體化格局，達到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)整體目標(biāo)。但如何保障環(huán)衛(wèi)服務(wù)的質(zhì)量以達到預(yù)期目標(biāo)，則成為項目實施的主要關(guān)注點，通過建立積極有效的考核體系，激勵項目公司環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量的提高，同時建立服務(wù)退出機制，對于項目實施后，效果出現(xiàn)嚴(yán)重問題或是其他違規(guī)現(xiàn)象，政府保持單方面的中（終）止權(quán)利，以此保障市場化的服務(wù)質(zhì)量。

項目的深層次思考。通過對該項目的總結(jié)，對目前多種運作模式相結(jié)合的方式進行探討，以及對環(huán)衛(wèi)市場化改革的過程中遇到的問題進行總結(jié)。

二、項目背景

河間市地處華北平原腹地，屬河北省滄州市管轄。居京（北京）、津（天津）、石（石家莊）三角中心，環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)，距北京189公里，距天津183公里，距石家莊176公里。東與滄縣、青縣接壤，北與大城縣、任丘市交界，西與肅寧縣、高陽縣相鄰，南與獻縣相連。距離黨中央最新規(guī)劃的雄安新區(qū)核心區(qū)域僅50公里，未來的經(jīng)濟發(fā)展不可限量。古城河間歷史悠久，人杰地靈，名家輩出，其定位為“歷史古城、文化名城、北方水城和現(xiàn)代化中等城市”。

近年來，河間市市委、市政府不斷加大環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)的投入力度，城市市容市貌得到顯著改善。面對京津冀協(xié)同發(fā)展的新機遇，河間市城市發(fā)展將進入高速發(fā)展階段，作為城市公共服務(wù)的環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)必將面臨諸多的挑戰(zhàn)。面對新形勢，河間市市委、市政府積極響應(yīng)國家產(chǎn)業(yè)政策，鼓勵社會資本積極參與公共服務(wù)供給新模式。

我國環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢主要分為以下三個階段：

（一）政府行政職能誕生管理階段（1949-2003）

城市公共服務(wù)興起于歐美，上世紀(jì)九十年代公共服務(wù)概念逐漸傳入我國。而市政環(huán)衛(wèi)工作一直是國有體制、政府主導(dǎo)，由事業(yè)單位環(huán)衛(wèi)部門進行監(jiān)管、實施。直到21世紀(jì)的最初幾年，事業(yè)單位是絕對主體，偶爾會有一些邊緣業(yè)務(wù)交給個體戶性質(zhì)的單位承擔(dān)，業(yè)務(wù)量和產(chǎn)值規(guī)模極小。

（二）小規(guī)模市場化試點階段（2003-2013）

2010年之前，在我國沿海發(fā)達地區(qū)由一些零星項目招標(biāo)開始，逐步開始城市公共服務(wù)雛形，而市場化作業(yè)公司也開始朝著中小企業(yè)規(guī)模的方向發(fā)展。有些城市啟動了政府采購公共服務(wù)的試點，隨著一批專業(yè)化企業(yè)的出現(xiàn)和發(fā)展，社會化、市場化越來越深入，這個行業(yè)正在逐漸形成，十八大召開之后，市場化趨勢越發(fā)明顯。

（三）市場化推廣發(fā)展階段（2013年下半年之后）

黨的十八大召開給這一行業(yè)帶來春風(fēng)，特別是十八屆三中全會進一步明確了全面深化改革，政府采購公共服務(wù)和社會化、市場化的運營機制建立?！懊利愔袊钡闹袊鴫艚o這個行業(yè)一個更加強有力的支撐。

三、項目概況

環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化服務(wù)分兩階段實施，第一階段區(qū)域為城區(qū)和城區(qū)周邊43個村莊。其中，城區(qū)服務(wù)四至范圍：東至齊會大街，西至瀛西街、南至瀛南路、北至詩經(jīng)路。業(yè)務(wù)內(nèi)容包括419.3萬平米的道路清掃保潔（含106國道至河間北高速路口26.64萬平米、尊祖莊開發(fā)區(qū)保潔面積28.8萬平米、28個城中村27.86萬平米）和城區(qū)周邊43個村莊（按照各村莊的人口測算清掃費用）的道路清掃保潔，146噸/日生活垃圾的收運（具體清運數(shù)量按實際清運量為準(zhǔn)），21座公共廁所的管理和保潔以及糞便抽運，13座垃圾中轉(zhuǎn)站的運營管理，冬季除雪鏟冰及各項應(yīng)急保障。第二階段區(qū)域為河間市城鄉(xiāng)一體化過程中涉及的544個村莊（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在區(qū)域），在后續(xù)條件成熟后另行約定執(zhí)行時間與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

生活填埋場市場化包括第一垃圾處理場的市場化與未來第二垃圾填埋場的市場化運營。河間市第一垃圾處理場位于市區(qū)西北部約9公里，滄保公路南側(cè)1公里處，2010年6月開工建設(shè)，2010年10月竣工。整個垃圾處理場按功能分為管理區(qū)、填埋區(qū)、堆土區(qū)三部分，總占地面積11.07公頃，總投資3405.52萬元，總庫容85.4萬立方米，設(shè)計日處理垃圾160噸，服務(wù)年限11.7年。滲濾液處理規(guī)模為50噸∕日。2015年日均處理垃圾141噸。2012年第一垃圾填埋場被國家住建部評定為城市生活垃圾無害化Ⅰ級填埋場，2014年通過復(fù)檢。2010年10月至2016年3月共處理生活垃圾247357噸，剩余容量為521243噸（85.4*0.9-247357）。第二垃圾處理場預(yù)計設(shè)計日處理量350噸，分區(qū)域填埋，填埋庫容250萬立方米，服務(wù)年限15年，共需占地230.94畝。第二垃圾填埋場的建設(shè)進度及建設(shè)定價標(biāo)準(zhǔn)，另行約定。

四、項目開發(fā)過程

（一）項目運作模式

本項目環(huán)衛(wèi)服務(wù)采取PPP中的ROT（改建—運營—移交）運作方式，即政府在特許經(jīng)營期內(nèi)將河間市環(huán)衛(wèi)服務(wù)的設(shè)施改造、運營維護等職責(zé)轉(zhuǎn)讓給項目公司，由項目公司負責(zé)合同約定的環(huán)衛(wèi)服務(wù)，政府向項目公司支付績效服務(wù)費用。

對于已有垃圾填埋場，采取TOT（轉(zhuǎn)讓—運營—移交）模式運作，政府將現(xiàn)有垃圾填埋場轉(zhuǎn)讓給項目公司，由項目公司負責(zé)現(xiàn)有垃圾填埋場的運營維護，在合作期滿由項目公司無償移交給河間市政府或其指定機構(gòu)。

河間市政府根據(jù)后續(xù)垃圾填埋需求適時采取BOT（建設(shè)—運營—移交）模式新建垃圾填埋場，具體新建垃圾填埋場的規(guī)模、工藝通過簽訂補充協(xié)議的方式與項目公司另行約定。本項目PPP運作模式見圖1所示：

（二）項目交易結(jié)構(gòu)

本項目將由河間市城管局通過合法方式選擇投資人，由投資人按要求設(shè)立項目公司進行具體運作。

1、項目合作邊界。

本項目建設(shè)內(nèi)容主要為河間市現(xiàn)有垃圾中轉(zhuǎn)站的基礎(chǔ)設(shè)施改造和除臭系統(tǒng)建設(shè)以及公廁改造；項目的運維內(nèi)容主要包括約定范圍內(nèi)的主次干道、慢車道、輔道、道路綠化分車帶和廣場綠地等的清掃保潔，生活垃圾收運處理，公廁的運營管理及糞便抽運等。

2、項目融資結(jié)構(gòu)。

考慮到本項目的資本金及本項目后續(xù)融資等，項目公司資本金應(yīng)至少為項目投資總額的20%?？紤]到項目公司成立初期需要支付一定的前期費用，因此，建議項目公司注冊資本為1000萬元，可按照項目進度分批到位，其他資金可通過銀行貸款、股東借款、基金等方式籌集。

3、項目回報機制。

項目回報機制指的是項目收入的來源方式，主要包括政府付費、使用者付費、可行性缺口補助，由項目自身經(jīng)營屬性所決定。環(huán)衛(wèi)服務(wù)作為公益性項目，自身缺乏使用者付費機制，在PPP模式中，必須通過政府付費實現(xiàn)項目投資收益，本項目采用“政府購買服務(wù)”的政府付費機制。本項目回報機制見下圖2所示。


本項目由項目公司負責(zé)提供符合項目合同約定的道路清掃、垃圾清運處理、中轉(zhuǎn)站的運營維護以及公廁清潔管理等環(huán)衛(wèi)服務(wù)，由政府依據(jù)項目公司實際提供的服務(wù)量支付政府購買服務(wù)費用。本項目根據(jù)運維作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進行績效考核，根據(jù)考核結(jié)果相應(yīng)調(diào)整政府購買服務(wù)費用，以調(diào)動項目公司的積極性。

（三）項目合同體系


（四）監(jiān)管結(jié)構(gòu)

監(jiān)管方式主要包括行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

1、行政監(jiān)管

政府相關(guān)行業(yè)主管部門依據(jù)法定職責(zé)對項目公司安全、成本等進行行政監(jiān)管：

安全生產(chǎn)監(jiān)管，包括政府主管部門可在不影響項目正常運行的條件下，隨時進場監(jiān)督、檢查項目設(shè)施的建設(shè)、運營狀況以及環(huán)衛(wèi)服務(wù)的其他情況等；

成本監(jiān)管，包括項目公司應(yīng)向政府主管部門提交年度經(jīng)營成本、管理成本、財務(wù)費用等的分析資料；

報告制度，包括項目公司向政府主管部門和其他相關(guān)部門定期報告和臨時報告。

2、公眾監(jiān)督

本項目屬于公益性項目，環(huán)衛(wèi)一體化與公眾的日常生活息息相關(guān)。因此，河間市城管局在對項目公司進行考核評價時，應(yīng)體現(xiàn)本項目環(huán)衛(wèi)一體化服務(wù)市民的宗旨，接受公眾監(jiān)督。

（四）社會資本方甄選

PPP模式的重要內(nèi)容之一在于社會投資人要有較強的投融資能力，能夠在規(guī)定的期限內(nèi)完成項目投資及后續(xù)運營服務(wù)。在投資人的選擇上，容易由于信息不對稱或潛在投資者有意回避等相關(guān)問題，導(dǎo)致業(yè)主對潛在投資人實際情況掌握不完全，從而造成較大的風(fēng)險。因此，應(yīng)對本項目的意向投資人進行資格審查，根據(jù)項目的具體情況在注冊資本、財務(wù)狀況、商業(yè)信譽、資質(zhì)等方面對意向投資人設(shè)置一定的準(zhǔn)入條件。

根據(jù)本項目建設(shè)規(guī)模，投資人應(yīng)具備以下條件：

獲得注冊當(dāng)?shù)刂鞴懿块T頒發(fā)的環(huán)衛(wèi)相關(guān)服務(wù)行政許可；

投標(biāo)人必須獨立投標(biāo)，采購人不接受任何形式的聯(lián)合體投標(biāo)；

報名期間內(nèi)由企業(yè)注冊地或項目所在地檢察機關(guān)開具查詢行賄犯罪檔案結(jié)果告知函）；

投標(biāo)人自2013年4月1日至今從事過單項合同金額年度服務(wù)費用不小于500萬元（含）以上的道路清掃保潔或垃圾收集轉(zhuǎn)運作業(yè)服務(wù)項目（以合同簽訂時間為準(zhǔn)）；

單位負責(zé)人為同一人或者存在控股、管理關(guān)系的不同單位，不得參加同一項目的投標(biāo)。

本項目于2016年6月23日在河北省政府采購網(wǎng)發(fā)布社會資本資格預(yù)審公告，本次資格預(yù)審共有六家單位參與，按照資格條件對各參與單位予以審核，審核結(jié)果為三家通過了資格預(yù)審，分別為北控水務(wù)（中國）投資有限公司、廣西家寶環(huán)境服務(wù)有限公司、重慶新安潔景觀園林環(huán)保股份有限公司，通過評審最終由北控水務(wù)（中國）投資有限公司中標(biāo)。

五、項目案例評價

作為河北省唯一一個入選財政部第三批示范PPP項目的環(huán)衛(wèi)市場化類項目，在河北省乃至全國都具有一定的推廣意義。財政部財政學(xué)會于2017年4月7日舉辦的第十八期PPP沙龍論壇將此項目作為經(jīng)典案例進行推薦交流。通過對項目有效邊界的合理界定，原有資產(chǎn)設(shè)施的有效安排，績效考核體系的合理設(shè)置，以及對潛在投資人的有效篩選，真正實現(xiàn)引進具有技術(shù)專業(yè)特長和運作效率優(yōu)勢的民間資本（北控環(huán)境）提供城鄉(xiāng)一體化環(huán)衛(wèi)服務(wù)，為河北省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供一定的借鑒意義，主要體現(xiàn)在以下幾點：

（一）轉(zhuǎn)變服務(wù)供給方式，提高運營管理效率

環(huán)衛(wèi)行業(yè)作為公益性較強的市政公共基礎(chǔ)行業(yè)，長期以來沿襲計劃經(jīng)濟模式，主要由政府直接投資和運營，缺乏市場激勵及過程控制，具有一定的封閉性，導(dǎo)致其運營效率難以提高。通過引入市場化運作可以有效實現(xiàn)公共服務(wù)的企業(yè)化供給，通過績效考核與政府服務(wù)購買相掛鉤的方式，提升社會主體運營積極性，提高公共服務(wù)的供給效率。

（二）盤活存量環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)，緩減政府投資壓力

政府通過環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)整合能夠盤活政府環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)，并為后續(xù)城市環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)建立市場化的投資機制，實現(xiàn)市場化可持續(xù)融資，減輕財政直接投資的壓力。