常紀文　中國社會科學院法學所社會法室主任

　　“這是一部標志著我國產業(yè)結構調整步入法制化軌道的重要立法。”

　　編者按

　　同《環(huán)境影響評價法》一樣，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》也是在爭論了4年后方于近日獲得原則通過。立法進展之緩慢，說明前行道路之坎坷、步伐之艱難，但我們終于邁出了這重要的一步。

　　這4年來，從廈門市海滄PX化工項目到北京六里屯垃圾焚燒項目，從四川汶川地震的災后重建到西南地區(qū)密集的水電開發(fā)，規(guī)劃環(huán)評的重要性和必要性日益凸顯，人們呼吁規(guī)劃環(huán)評專門立法早日出臺的聲音一浪高過一浪。我們終于在近日盼到了國務院審議并原則通過《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例(草案)》的好消息。

　　本報特對《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》立法過程進行回顧，并邀請法學專家就規(guī)劃環(huán)評的立法時機以及為什么要在《環(huán)境影響評價法》之外對規(guī)劃環(huán)評進行單獨立法進行解讀，以饗讀者。

　　記者:為什么國務院會在這個時候通過《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，它的必要性體現(xiàn)在哪里？

　　常紀文:《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》(以下簡稱《條例》)的出臺既是為了適應法律上的要求，也是出于現(xiàn)實的要求。從法律要求來說，與建設項目環(huán)評的規(guī)定相比，《環(huán)境影響評價法》對規(guī)劃環(huán)評的規(guī)定很原則，需要細化。為此，《環(huán)境影響評價法》第九條規(guī)定:“依照本法第七條、第八條的規(guī)定進行環(huán)境影響評價的規(guī)劃的具體范圍，由國務院環(huán)境保護行政主管部門會同國務院有關部門規(guī)定，報國務院批準。”國務院于近期原則通過了《條例(草案)》，是國務院依法行使立法職責，使法律規(guī)定具體化的結果。

　　記者:《條例》出臺的現(xiàn)實要求體現(xiàn)在哪些方面？

　　常紀文:首先，在發(fā)展清潔能源和綠色能源的時代，《條例》的通過，可以防止金沙江等流域和區(qū)域的非科學化開發(fā)，預防生態(tài)災難的產生。其次，規(guī)劃環(huán)評與建設項目環(huán)評不同，其所涉及到的利益群體復雜，小至設區(qū)的市，大至省、直轄市以及國家部委和行業(yè)。對規(guī)劃進行環(huán)評，必然會牽涉不同群體的利益。因此，與建設項目環(huán)評相比，其內容和程序都應體現(xiàn)出規(guī)劃的特殊性。而現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評規(guī)定還比較缺乏，應當總結經驗，在國家層次建立符合規(guī)劃環(huán)評要求的程序性和實體性規(guī)定。

　　而且，在金融危機期間，一些地方不顧國家的總體安排，忙于搞重復建設和低端建設。一些不符合規(guī)劃的項目、老百姓有意見甚至抗議的項目也上了?！稐l例》的制定，可以使規(guī)劃環(huán)評制度化、規(guī)范化、程序化，消除環(huán)境政策實施的軟效力缺陷?！稐l例》的出臺標志著我國產業(yè)結構調整步入法制化軌道。

　　另外，我國要發(fā)展低碳經濟，減少溫室氣體的排放。這個減少不應是各單位和居民雜亂無章的減少，而應當是統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排下的減少。為此，應當對所有的規(guī)劃進行符合節(jié)能減排要求的取向調整。國務院制定并原則通過《條例》，正是響應了這一要求。

　　記者:《條例》一旦實施，會造成哪些影響？

　　常紀文:《條例》的出臺，可以制止一些不符合科學布局和不符合條件的黑色企業(yè)上馬而造成環(huán)境污染及生態(tài)破壞，預防群體性事件的發(fā)生，維護社會的穩(wěn)定。

　　在經濟危機期間，我國要發(fā)展綠色經濟，調整經濟結構，優(yōu)化產業(yè)布局，化不利為有利。只有實行規(guī)劃環(huán)評，才能結合各地的實際，使個體的綠色企業(yè)經濟形成合力，轉化為行業(yè)乃至區(qū)域、流域的綠色經濟。

　　記者:《條例》的出臺會給環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法帶來哪些變化？

　　常紀文:發(fā)展規(guī)劃環(huán)評，可以發(fā)揮環(huán)保部門對經濟社會發(fā)展方向和過程的引導和監(jiān)督。發(fā)達國家的立法和執(zhí)法情況表明，環(huán)境保護行政主管部門的職責不應局限于點上的項目執(zhí)法，還應關注面上的區(qū)域執(zhí)法。

　　今后環(huán)境保護部門要把執(zhí)法的模式轉化為項目執(zhí)法與區(qū)域執(zhí)法并重。區(qū)域執(zhí)法要圍繞規(guī)劃做好文章，一是對規(guī)劃進行環(huán)評；二是對規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行情況進行監(jiān)督和執(zhí)法；三是對規(guī)劃實施的環(huán)境后果進行現(xiàn)狀評價和跟蹤評價，在此基礎上提出調整規(guī)劃的建議。

　　記者:您對《條例》實施有何建議？

　　常紀文:環(huán)境保護部應當結合《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的要求，嚴格規(guī)劃環(huán)評程序，細化評價內容，防止走過場。而且，所有規(guī)劃都應確定替代方案。替代方案至少應包括行業(yè)替換、企業(yè)替換、布局調整和區(qū)位替換。對于所有方案的環(huán)境影響評價結論，需要公開發(fā)布信息，讓公眾和專家選出最合理的規(guī)劃方案。

　　要加強對規(guī)劃環(huán)評的驗收和對違法行為的責任追究機制。驗收可采取分期分批的方式開展“三同時”驗收，核對預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。只有這樣，才能防止規(guī)劃環(huán)評成為規(guī)劃實施過程中的“軟圖章”。

　　此外，建議建立公益訴訟機制。如果缺乏公眾的監(jiān)督，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》不可能取得很好的實施效果。