我國2006年已正式在財(cái)政預(yù)算支出中開列了環(huán)?？颇?，將環(huán)境保護(hù)作為財(cái)政支出的一大類單列，改變了政府長期以來承擔(dān)環(huán)保責(zé)任卻無專門環(huán)保預(yù)算支出科目的局面，但在資金落實(shí)方面還沒有明確的安排。此外，在現(xiàn)行的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)中，沒有節(jié)能支出科目，也沒有建立獨(dú)立的節(jié)能發(fā)展專項(xiàng)資金，相關(guān)節(jié)能產(chǎn)業(yè)的投入分散在企業(yè)技改資金和高新技術(shù)發(fā)展創(chuàng)新項(xiàng)目資金中，政府對(duì)節(jié)能的投入只是暫時(shí)的，缺乏長期的、經(jīng)常性的支出預(yù)算。能源研發(fā)方面的投入更是微乎其微，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國家在能源方面的研發(fā)投入占研發(fā)總投入的比例僅為6.4%.如此低比例的財(cái)政投入，顯然難以滿足節(jié)能、環(huán)保和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際需要，同時(shí)也造成企業(yè)在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面的負(fù)擔(dān)過重。此外，按照現(xiàn)行體制，由于環(huán)境預(yù)算在各個(gè)部門分別實(shí)施，對(duì)于嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保支出財(cái)政預(yù)算，還缺乏明確的立法形式及具體的實(shí)施細(xì)則，因而還無法保證一定時(shí)期內(nèi)政府環(huán)保投資的穩(wěn)定比例。

　　2.排污收費(fèi)制度不規(guī)范。理論上，排污收費(fèi)制度是向污染物的排放者根據(jù)污染物的排放量征收一定的費(fèi)用，收費(fèi)相當(dāng)于生產(chǎn)者用一定的價(jià)格購買污染，可以促使污染企業(yè)縮減產(chǎn)量，減少污染，以達(dá)到污染控制的目的。制定合理的收費(fèi)水平，使之等于污染造成的邊際成本，在追求利潤最大化的廠商作用下，污染控制的邊際社會(huì)收益將等于污染控制的社會(huì)邊際成本，從而實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效率的控制污染支出水平和最優(yōu)排放量。我國的排污收費(fèi)制度已經(jīng)實(shí)行了20多年，這一制度雖然提高了企業(yè)對(duì)污染問題的關(guān)注，為環(huán)境治理投資和環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)提供了部分資金，但是在1990年代后期以來卻面臨諸多問題，如超標(biāo)排污收費(fèi)、費(fèi)率偏低、項(xiàng)目不全、覆蓋面不夠、征收依據(jù)不科學(xué)、征收效率低、資金利用不合理等另外，排污收費(fèi)制度是在改革開放之初制定的，缺乏一定的前瞻性和與市場(chǎng)環(huán)境的適應(yīng)性。

　　3.稅制體系不健全。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，環(huán)境問題產(chǎn)生的根源在于外部性。當(dāng)外部性存在時(shí)，從生產(chǎn)者的角度和從整個(gè)社會(huì)的角度來看，其福利最大化的條件是不同的，私人收益和社會(huì)收益存在差異，導(dǎo)致社會(huì)福利損失。外部性的存在及其所反映的市場(chǎng)失靈，是需要政府干預(yù)的一個(gè)必要條件。庇古稅就是用于矯正污染等負(fù)外部性的一種有效的稅收制度，即對(duì)產(chǎn)生負(fù)外部性（如污染）的活動(dòng)征收稅收，以使外部成本內(nèi)部化，進(jìn)而達(dá)到福利最大化。

　　我國目前還沒有真正意義上的環(huán)境稅，在稅收體系中只有部分稅種（如資源稅、消費(fèi)稅、車船稅等）涉及資源環(huán)境保護(hù)和管理的性質(zhì)。盡管這些稅種的設(shè)置為環(huán)境保護(hù)和削減污染提供了一定的資金，但難以形成穩(wěn)定的、專門治理生態(tài)環(huán)境的稅收收入來源。從它們對(duì)節(jié)能減排的調(diào)節(jié)作用看，現(xiàn)有的資源稅著眼于調(diào)節(jié)級(jí)差收入，稅額高低主要取決于資源（如煤炭）的開采條件，與對(duì)資源開采地的環(huán)境影響（如高硫煤燃燒造成的大氣污染）并無直接聯(lián)系，更沒有全面考慮對(duì)資源開發(fā)地區(qū)環(huán)境的植被恢復(fù)、環(huán)境保護(hù)成本。另外，資源稅計(jì)稅依據(jù)不合理，沒有形成統(tǒng)一的課稅體系。

　　在消費(fèi)稅方面，稅目和稅率的設(shè)計(jì)沒有全面考慮消費(fèi)活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境外部成本，與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的一些消費(fèi)稅稅率偏低，課稅范圍小，如未能將煤炭這一能源消費(fèi)主體和主要大氣污染源以及給環(huán)境帶來污染的日常消費(fèi)品納入征稅范圍，不能有效地將環(huán)境成本內(nèi)部化，沒有充分發(fā)揮其抑制污染、保護(hù)環(huán)境的作用。從增值稅和企業(yè)所得稅來看，與節(jié)能減排相關(guān)的稅收優(yōu)惠面較窄，規(guī)定不合理，對(duì)節(jié)能減排的作用十分有限。

　　三、節(jié)能減排財(cái)稅政策體系的構(gòu)建

　?。ㄒ唬┰黾庸?jié)能減排的財(cái)政投入

　　財(cái)稅政策對(duì)節(jié)能減排具有激勵(lì)和約束作用。通過財(cái)稅政策等措施將環(huán)境污染成本內(nèi)部化，是國際上通行的做法，是推進(jìn)污染減排的一項(xiàng)根本性措施。為了實(shí)現(xiàn)“十一五”期間節(jié)能減排設(shè)定的約束性指標(biāo)，必須扭轉(zhuǎn)財(cái)政支出不足的局面，把節(jié)能減排投入作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，根據(jù)綠色GDP核算原則重新科學(xué)地核定節(jié)能減排的投入占GDP.的比例，通過立法的形式建立政府節(jié)能減排的投入增長機(jī)制。

　　在財(cái)政資金的安排方面，“十一五”時(shí)期應(yīng)根據(jù)國家財(cái)政狀況，整合現(xiàn)有的環(huán)境資源投資和其他專項(xiàng)資金，逐步增加節(jié)能減排的資金支持力度。建議把各排污單位上繳的排污費(fèi)作為預(yù)算內(nèi)資金納入國家所有的環(huán)保專項(xiàng)資金體系統(tǒng)一管理使用；根據(jù)可再生能源法，研究建立可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、資源勘察和示范工程等；中央政府設(shè)立節(jié)能減排轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用明顯的區(qū)域性、流域性重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目，加大對(duì)區(qū)域性、流域性污染防治及污染防治新技術(shù)、新工藝開發(fā)和應(yīng)用的資金支持力度，特別是加快建立中西部地區(qū)污水處理管網(wǎng)、污染減排的監(jiān)管體系和節(jié)能減排新機(jī)制，同時(shí)要支持重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域淘汰落后生產(chǎn)能力，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)地方政府和企業(yè)加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)步伐；加大利用國債資金支持重點(diǎn)節(jié)能、節(jié)水和資源綜合利用項(xiàng)目的力度。

　?。ǘ┙l(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)支撐體系

　　循環(huán)經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的一種實(shí)踐模式。其根本特征是資源的綜合利用，生產(chǎn)和消費(fèi)污染排放最小，廢棄物資源化、減量化和無害化。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要清潔生產(chǎn)技術(shù)、能源綜合利用技術(shù)、廢物回收和再循環(huán)技術(shù)、資源替代技術(shù)、污染治理及預(yù)防技術(shù)等關(guān)鍵技術(shù)的自主開發(fā)和創(chuàng)新，這些技術(shù)是構(gòu)筑循環(huán)經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)，技術(shù)創(chuàng)新也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要支撐。我國近年來隨著人與自然和諧發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀的提出，循環(huán)經(jīng)濟(jì)得到了較快的發(fā)展。但由于我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)起步較晚，目前正處于示范試點(diǎn)階段，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)和政策措施還很不完善，特別是政府財(cái)政還沒有建立健全促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出體系。

　　黨的十七大報(bào)告指出，要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗，向依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。相應(yīng)地，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也需要向資源消耗低、環(huán)境污染小、技術(shù)含量高的方向調(diào)整。這些都要求財(cái)政配合國家產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其要重視循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)及各種可再生能源的開發(fā)。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)資源節(jié)約和替代技術(shù)、能量梯級(jí)利用技術(shù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中延長產(chǎn)業(yè)鏈和相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈接技術(shù)、零排放技術(shù)、有毒有害原材料替代技術(shù)、可回收利用材料和回收處理技術(shù)，特別是降低再利用成本的技術(shù)給予資金支持。組織實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)重大技術(shù)示范、推廣和應(yīng)用，從而突破循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)瓶頸，不斷提高單位資源消耗產(chǎn)出水平，盡快使資源消耗從高增長向低增長、再向零增長轉(zhuǎn)化，使污染排放量從正增長向零增長、再向負(fù)增長轉(zhuǎn)化。

　　為了有效促進(jìn)企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)有效地運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。對(duì)于企業(yè)由于初期實(shí)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)而增加技術(shù)投入、改進(jìn)生產(chǎn)工藝等造成的產(chǎn)品成本高于社會(huì)平均成本或造成的暫時(shí)性虧損，給予價(jià)格性補(bǔ)貼或政策性虧損補(bǔ)貼；對(duì)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)的企業(yè)實(shí)施財(cái)政貼息政策，充分發(fā)揮財(cái)政貼息資金“四兩撥千斤”的功能。通過財(cái)政補(bǔ)貼，可以有效地補(bǔ)償企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的成本費(fèi)用，提高資源利用率以及企業(yè)的生存能力和競(jìng)爭(zhēng)能力，并且引導(dǎo)和鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)和資源循環(huán)型企業(yè)發(fā)展。同時(shí)，要減少并停止對(duì)對(duì)資源和環(huán)境有嚴(yán)重負(fù)面影響的企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼。另外，各級(jí)政府應(yīng)加大節(jié)能資金投入，設(shè)立節(jié)能專項(xiàng)資金，并有效發(fā)揮政府采購作用，優(yōu)先采購列入《節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單》中的高能效標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)農(nóng)村環(huán)境綜合治理

　　1.發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理，深入實(shí)施農(nóng)業(yè)科技入戶工程，擴(kuò)大重大生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣項(xiàng)目專項(xiàng)補(bǔ)貼規(guī)模；立足資源化和循環(huán)利用，積極扶持農(nóng)村清潔能源建設(shè)項(xiàng)目，提高廢物的綜合利用效率和效益。例如，在適宜地區(qū)積極推廣沼氣、秸稈氣化、小水電、太陽能、風(fēng)力發(fā)電等清潔能源技術(shù)，對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)大中型沼氣給予財(cái)政補(bǔ)貼或貸款貼息，對(duì)家庭小型沼氣建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助；進(jìn)一步加大對(duì)土壤與江河湖海污染防治、飲用水安全等環(huán)境保護(hù)薄弱環(huán)節(jié)的投入，建立嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)質(zhì)量與監(jiān)測(cè)體系。

　　2.增強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入。長期以來，由于城鄉(xiāng)二元的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在解決農(nóng)村聚居環(huán)境問題上出現(xiàn)了公共服務(wù)主體缺位現(xiàn)象，造成農(nóng)村人居環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施匱乏。為了從根本上改變這種境況，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中明確將加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)，要求著力加強(qiáng)農(nóng)民最急需的生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)村莊規(guī)劃和人居環(huán)境治理?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中進(jìn)一步提出“推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾和污水處理，改善環(huán)境衛(wèi)生和村容村貌”。解決農(nóng)村聚居環(huán)境問題，首先要有資金保障。鑒于農(nóng)村聚居點(diǎn)環(huán)境治理的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性，上級(jí)政府應(yīng)該成為農(nóng)村聚居點(diǎn)環(huán)境整治的籌資主體。中央政府應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付，省級(jí)政府也應(yīng)建立相應(yīng)的財(cái)政保障體系，確保資金來源的穩(wěn)定。其次，高度重視農(nóng)村面源污染，以生活污水、垃圾固體廢物、化肥農(nóng)藥污染等污染源的綜合整治以及公共衛(wèi)生條件改善為重點(diǎn)，建立農(nóng)村生產(chǎn)生活污水集中處理、排放系統(tǒng)，推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾減量化、生態(tài)化處理以及農(nóng)村公廁無害化改造。

　?。ㄋ模┙⒔∪Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

　　建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制是黨的十七大提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略性任務(wù)，也是當(dāng)前和未來一個(gè)時(shí)期財(cái)稅制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。其根本目的是調(diào)節(jié)相關(guān)利益方在環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)收益分配之間的關(guān)系，進(jìn)而有效地保護(hù)資源環(huán)境。目前，應(yīng)把重點(diǎn)放在兩個(gè)方面：