“從今年1月份包括北京在內(nèi)，中國(guó)130萬(wàn)平方公里的國(guó)土遭遇嚴(yán)重霧霾天氣，很多城市的PM2.5監(jiān)測(cè)，出現(xiàn)了爆表。媒體、公眾、專(zhuān)家和一些政府官員都在討論怎么能夠減少霧霾，讓老百姓有正常呼吸的環(huán)境。我們認(rèn)為其實(shí)最重要的應(yīng)該還是立法，通過(guò)法律的制訂，能夠有效地從根本上來(lái)解決我們的大氣污染的問(wèn)題?！?月19日，在由21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道《低碳周刊》舉辦的“群霾群力，遠(yuǎn)離PM2.5威脅立法論”研討會(huì)上，主持人、《低碳周刊》負(fù)責(zé)人晨星表示。

隨著去年年底“霧鎖中國(guó)”勢(shì)態(tài)不斷加劇，民間呼吁應(yīng)制訂中國(guó)的《空氣清潔法案》，通過(guò)立法改善空氣質(zhì)量。

為此，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》策劃并主辦本次研討會(huì)，邀請(qǐng)了來(lái)自中國(guó)、英國(guó)和美國(guó)的政府、研究機(jī)構(gòu)、環(huán)保NGO和企業(yè)界的多位有識(shí)之士， 專(zhuān)題研討中國(guó)版的空氣清潔法案，即《大氣污染防治法》的修改以及如何借鑒國(guó)際先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，希望有助于提高《大氣污染防治法》第三次修法的水平，為建立一套能夠徹底改善中國(guó)空氣質(zhì)量現(xiàn)狀的法律治理模式出謀劃策，以更好地回應(yīng)公眾對(duì)大氣質(zhì)量的迫切關(guān)切。

出席此次研討會(huì)的嘉賓，包括全國(guó)人大環(huán)資委法案室副巡視員王鳳春、環(huán)保部一位專(zhuān)家、中國(guó)環(huán)科院副院長(zhǎng)柴發(fā)合、中國(guó)清潔空氣聯(lián)盟秘書(shū)處主任解洪興、倫敦前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和商務(wù)政策顧問(wèn) JohnRoss 、英國(guó)駐華使館華東區(qū)能源及氣侯變化處副處長(zhǎng)葛垚、美國(guó)自然資源委員會(huì)中國(guó)氣侯與能源政策主任林明徹、賽默飛世爾科技(中國(guó))有限公司環(huán)境儀器事業(yè)部空氣質(zhì)量?jī)x器市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)理閆萌。

現(xiàn)行的中國(guó)版“空氣清潔法”即《大氣污染防治法》制定于1987年，并于1995年、2000年先后做過(guò)兩次修改，目前正在進(jìn)行第三次修改。

前述來(lái)自政府、學(xué)界、NGO和企業(yè)界的人士，就《大氣污染防治法》的修改重點(diǎn)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒獻(xiàn)言獻(xiàn)策，就政府責(zé)任、按日計(jì)罰、排放許可證、環(huán)境公益訴訟、立法借鑒哪國(guó)經(jīng)驗(yàn)等立法焦點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)了熱烈討論。

盡管在立法諸多細(xì)節(jié)層面存在討論，但參與者們達(dá)成共識(shí)：在經(jīng)歷年初的重大霧霾事件之后，《大氣污染防治法》的修法進(jìn)程會(huì)加快，有望列入國(guó)務(wù)院法制辦的一類(lèi)立法計(jì)劃。

強(qiáng)化政府環(huán)境管理責(zé)任

“前兩次《大氣污染防治法》的修改主要解決的是濃度達(dá)標(biāo)和污染物總量控制的問(wèn)題，目前正在啟動(dòng)的修改已經(jīng)發(fā)展到第三階段了?！毖杏憰?huì)上王鳳春介紹當(dāng)下修法的核心目標(biāo)，“我認(rèn)為，第三次修法成功與否，在于它能否通過(guò)各種制度的修改和創(chuàng)設(shè)，保證下個(gè)階段的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)?！?/p>

研討會(huì)上，一位環(huán)保部專(zhuān)家進(jìn)一步介紹，《大氣污染防治法》修改的首個(gè)重點(diǎn)是強(qiáng)化政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任?！艾F(xiàn)在GDP與政績(jī)掛鉤，政府很喜歡去做一些顯性的政績(jī)。但是像污水處理和垃圾處理這些表面看不到的事情，它不愿意去做。由此我們可以看出，政府在環(huán)境質(zhì)量方面，沒(méi)有負(fù)起應(yīng)付的責(zé)任。”

“現(xiàn)在包括血鉛在內(nèi)的很多環(huán)境問(wèn)題，最后的責(zé)任都是政府，它沒(méi)有履行監(jiān)管責(zé)任，反而保護(hù)涉污企業(yè)?！痹摥h(huán)保部專(zhuān)家分析，此次修法應(yīng)對(duì)此予以充分的制度設(shè)計(jì)，比如環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)、環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)等。

對(duì)此，解洪興分析，在環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系上，應(yīng)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)更新的問(wèn)題?！霸诿绹?guó)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是每5年要更新一次，至少要重新評(píng)估修訂一次。我們中國(guó)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是2012年最新剛剛發(fā)布的，與世界衛(wèi)生組織所推薦空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還有很大界限，存在一個(gè)過(guò)渡期，過(guò)渡期分三個(gè)階段，我們屬于過(guò)渡期第一階段，后面還有很長(zhǎng)修訂的空間。因此，應(yīng)建立標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估更新機(jī)制。

“對(duì)環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)制度，現(xiàn)行《大氣污染防治法》已經(jīng)有規(guī)定，即未達(dá)到大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染重點(diǎn)防治的城市，應(yīng)按國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院環(huán)境主管部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，制訂達(dá)標(biāo)規(guī)劃?！苯夂榕d分析，但目前沒(méi)有任何一個(gè)城市做過(guò)這樣的規(guī)劃，原因就在于該條款沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化。

解洪興建議， 應(yīng)當(dāng)規(guī)定該限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃是什么樣子，究竟由誰(shuí)可以來(lái)編制這樣的規(guī)劃，編制完規(guī)劃后由誰(shuí)審批，審批之后需要經(jīng)過(guò)怎樣的整改，如果定了這樣的規(guī)劃最后沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，這個(gè)地方政府是否要受到相應(yīng)的懲罰等。

“很多人建議增設(shè)的區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控制度也與政府責(zé)任有關(guān)，區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控絕對(duì)不是說(shuō)弱化地方責(zé)任，而是要在強(qiáng)化地方責(zé)任基礎(chǔ)上，再來(lái)做聯(lián)防聯(lián)控?！辈癜l(fā)合分析，如當(dāng)?shù)卣恢匾暎蛘咚呢?zé)任不明確，他們就沒(méi)有足夠的動(dòng)力把大氣污染防治這項(xiàng)工作持續(xù)做下去。

“按日計(jì)罰”有望入法

“此次修法的另一個(gè)重點(diǎn)是加大處罰力度。”前述環(huán)保部專(zhuān)家介紹，“如按照現(xiàn)行法來(lái)看，處罰條款在一部單行法里面有好幾十條，與其他領(lǐng)域的法律相比，這說(shuō)明我們的手段是很多的，問(wèn)題在于目前執(zhí)法不到位。”

該環(huán)保部專(zhuān)家進(jìn)一步指出，我們也需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一個(gè)新的制度——按日計(jì)罰。實(shí)際上，在去年的《環(huán)保法》修正案草案稿里曾設(shè)有專(zhuān)門(mén)條款，但后來(lái)被刪除，該條款具體為：對(duì)違反有關(guān)法律規(guī)定排污，受到環(huán)保主管部門(mén)處罰，并被責(zé)令改正或者限制改正，逾期不履行行政處罰決定，經(jīng)警告仍不改正的，做出處罰決定的環(huán)保主管部門(mén)，在依法采取行政強(qiáng)制措施的同時(shí)，可以自責(zé)令改正或者限期治理之日起，至改正之日止，根據(jù)污染物排放總量和污染損害程度，每日處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。

“美國(guó)也有按日計(jì)罰款這個(gè)制度?！鼻笆霏h(huán)保部專(zhuān)家介紹，如果你不按日計(jì)罰，企業(yè)不怕環(huán)保主管部門(mén)，“但是實(shí)施按日計(jì)罰款之后，就不大一樣。不上環(huán)保措施，就按天罰款，企業(yè)算成本，最后肯定要上。因此這是非常有效的制度?！?/p>

“從社會(huì)各方面反映，按日計(jì)罰逐步被接受，我覺(jué)得這次修改大氣法會(huì)寫(xiě)進(jìn)去?！?王鳳春介紹。

建議增設(shè)“環(huán)境行政公益訴訟”

同時(shí)，前述環(huán)保部專(zhuān)家介紹，此次修法應(yīng)強(qiáng)化通過(guò)法律解決大氣污染的手段?！拔覀兒芏喹h(huán)境問(wèn)題的解決，都是依靠信訪和上訪之類(lèi)的非正常的途徑，這肯定不應(yīng)該是法治國(guó)家追求的。我們認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟應(yīng)該說(shuō)是比較好的法律手段?！?/p>

該專(zhuān)家進(jìn)一步指出，環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟?！霸诹⒎ú块T(mén)和環(huán)保部門(mén)的聯(lián)合推動(dòng)下，環(huán)境民事公益訴訟，已寫(xiě)入民訴法，這是一個(gè)很大的歷史進(jìn)步。我們現(xiàn)在希望推動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟寫(xiě)入新版的《大氣污染防治法》?！?/p>

該專(zhuān)家進(jìn)一步解釋?zhuān)驗(yàn)楝F(xiàn)在訴訟成本很高，提起環(huán)境民事公益訴訟，需要去取證、檢測(cè)等一系列的過(guò)程。如果任何人對(duì)任何環(huán)境違法行為都去提起民事訴訟，就會(huì)造成司法資源的很大浪費(fèi)。

而更有效的是環(huán)境行政公益訴訟。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，學(xué)界比較認(rèn)可的定義為，環(huán)境行政公益訴訟是指當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害或有侵害可能時(shí)，法院允許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益而提起行政訴訟，要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或糾正、停止其侵害行為的制度

“無(wú)論是民間組織，還是公民，只要發(fā)現(xiàn)某個(gè)地方企業(yè)違法了，首先是向環(huán)保部門(mén)舉報(bào)，告訴環(huán)保部門(mén)趕緊去查。如果環(huán)保部門(mén)逾期不查處，人們才去提起環(huán)境行政公益訴訟，要求法院判令環(huán)保部門(mén)起到他的監(jiān)管職責(zé)。”前述環(huán)保部專(zhuān)家解釋。

許可證制度可否借鑒美國(guó)?

除了上述建言，一些制度性設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)也引起了與會(huì)者的熱烈討論，比如排放許可證制度。

“為什么我們環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)比較差，我認(rèn)為就是許可證制度沒(méi)有做好，如果我們?cè)S可證制度做好，污染底數(shù)就應(yīng)該很清楚?！毖杏憰?huì)上，柴發(fā)合表示，沒(méi)有一項(xiàng)制度能頂?shù)眠^(guò)許可證制度，但目前中國(guó)實(shí)施的許可證制度并不完善。

柴發(fā)合進(jìn)一步解釋?zhuān)袊?guó)的排放許可證制度于1996年試點(diǎn)，“當(dāng)時(shí)我也是做技術(shù)支撐，負(fù)責(zé)做技術(shù)設(shè)計(jì)。中國(guó)的許可證制度是發(fā)一個(gè)小本，里面有排放濃度、年度排放總量，日排放量限制。也就是說(shuō)，只包含一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)總量，一個(gè)排放強(qiáng)度，簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單這么幾個(gè)字?！?/p>

柴發(fā)合表示，實(shí)際上這是把排污許可證制度表面化或者簡(jiǎn)單化，“許可證最主要法律定位，企業(yè)拿證來(lái)排污，應(yīng)該不受懲罰。而對(duì)于執(zhí)法者來(lái)說(shuō)，如果超標(biāo)排放，執(zhí)法時(shí)就有了法律依據(jù)?，F(xiàn)在我們企業(yè)和政府有什么環(huán)境方面的法律文書(shū)?沒(méi)有。我們喜歡搞責(zé)任制，責(zé)任狀真正從法律意義上來(lái)講有什么作用?”

實(shí)際上，許可證制度在美國(guó)已成為一項(xiàng)比較完備有效的環(huán)保政策。

美國(guó)在1990年建立了聯(lián)邦運(yùn)行許可證制度，以解決自1970年通過(guò)《清潔大氣法》以來(lái)在大氣污染控制執(zhí)法中存在的許多問(wèn)題。運(yùn)行許可證在一個(gè)文件中綜合了適用于特定排污單位的所有要求，使企業(yè)、政府和公眾更容易理解適用于該排污單位的要求。

“運(yùn)行許可證有助于判斷守法情況，有助于針對(duì)違反排污限制和其他要求的違法情形提起執(zhí)法訴訟?！?008年由美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)所做的《中國(guó)大氣污染防治法修改：基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的建議》中表示。

該報(bào)告于當(dāng)年提交給中國(guó)環(huán)保與立法部門(mén)，其中對(duì)許可證制度作為單獨(dú)一章介紹并給出了相關(guān)建議：“中國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的大氣污染排放許可證制度還沒(méi)有包括一些有助于守法和執(zhí)法的要求。美國(guó)的大氣污染許可證制度包含一些中國(guó)可資借鑒以提高許可證制度的有效性的因素，比如關(guān)于運(yùn)營(yíng)、監(jiān)測(cè)、報(bào)告和記錄的要求?！?/p>

但一項(xiàng)在美國(guó)政策法規(guī)環(huán)境下有效的制度，是否能夠直接借鑒到中國(guó)?研討會(huì)上，有關(guān)專(zhuān)家給出相關(guān)見(jiàn)解。

“如果借鑒和實(shí)行美國(guó)的排放許可證制度，需要和中國(guó)現(xiàn)有環(huán)境制度結(jié)合起來(lái)，不能僅成為一項(xiàng)新的許可?！毖杏憰?huì)上前述環(huán)保專(zhuān)家分析，在中國(guó)一個(gè)企業(yè)要新建項(xiàng)目需經(jīng)過(guò)一系列環(huán)保監(jiān)管，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”(“建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的措施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。)、竣工驗(yàn)收、企業(yè)自行監(jiān)測(cè)、排污申報(bào)、未達(dá)標(biāo)限期治理、處罰等。這些鏈條中實(shí)質(zhì)上已經(jīng)包含了許可證制度的內(nèi)涵，也就是說(shuō)，現(xiàn)行中國(guó)很多制度已和排污許可制度的內(nèi)容有重復(fù)和交叉。

“發(fā)一個(gè)排污許可證，可能只是增加許可和增加成本，但沒(méi)有起到監(jiān)管作用?！鄙鲜霏h(huán)保專(zhuān)家表示，目前中國(guó)現(xiàn)狀是重審批輕監(jiān)管，與其重新設(shè)置排污許可證，不如把現(xiàn)行制度落實(shí)到位。

“我們通過(guò)許可證的方式把相關(guān)制度和政策整合起來(lái)，這是需要環(huán)保部門(mén)下一步思考的問(wèn)題?！蓖貘P春建議。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)德日更佳?

為了確保此次修法的科學(xué)有效，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯然也是非常必要的。

“中國(guó)需要考慮中國(guó)與美國(guó)、英國(guó)處在不同發(fā)展階段，這樣才會(huì)有非常好的解決方法。重要知道立法本身是什么，背景是什么，到底需要什么樣的監(jiān)管，這是重要的問(wèn)題，不能簡(jiǎn)單照搬國(guó)外經(jīng)驗(yàn)?！盝ohn Ross分析，比如美國(guó)的法律體系非常好，但這是基于他們特殊的工業(yè)特質(zhì)，它們很多環(huán)境問(wèn)題解決靠的是去工業(yè)化，制造業(yè)只占美國(guó)的25%，這對(duì)中國(guó)來(lái)講是不可能實(shí)現(xiàn)的。

對(duì)此，王鳳春表示贊同，與美國(guó)恰恰相反，我們還處于工業(yè)化的中后期階段，這也是我們前兩次修法很難真正學(xué)習(xí)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的原因。

閆萌補(bǔ)充分析，中國(guó)與美國(guó)的地理環(huán)境也很不一樣，美國(guó)西面是溫暖的太平洋，東面是寒冷的大西洋，它的擴(kuò)散條件非常好。而中國(guó)的東面是渤海、黃河、東海、南海，西面是干燥的阿富汗，因此我們擴(kuò)散條件和美國(guó)擴(kuò)散條件是完全不一樣的。同時(shí)，美國(guó)只有3億人口，中國(guó)有14億人口。

盡管中美之間存在如此差異，中國(guó)還是可以向美國(guó)學(xué)習(xí)一些大氣治理的法律經(jīng)驗(yàn)?！懊绹?guó)《清潔空氣法案》核心出發(fā)點(diǎn)就是保護(hù)人體健康，從空氣質(zhì)量管理出發(fā)。我們此次修法也應(yīng)該把這個(gè)原則寫(xiě)到立法目標(biāo)?！蓖貘P春解釋。

John Ross建議，中國(guó)可以多向英美之外的其他國(guó)家學(xué)習(xí)，“比如日本，因?yàn)槲覀冎廊毡酒骄鶋勖欠浅ｉL(zhǎng)的，他們是工業(yè)化程度很高的國(guó)家。德國(guó)也是高度工業(yè)化的國(guó)家，但他們也有嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)的法律。在日本、德國(guó)之外，中國(guó)比韓國(guó)落后15年。這些國(guó)家與中國(guó)更有相似性，應(yīng)綜合起來(lái)比較，借鑒他們的管理經(jīng)驗(yàn)。”

同時(shí)，王鳳春強(qiáng)調(diào)，對(duì)解決霧霾問(wèn)題來(lái)說(shuō)，不能對(duì)《大氣污染防治法》寄望太高。法律本身只是解決當(dāng)前中國(guó)大氣污染的一個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)際上中國(guó)大氣污染很大程度是發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局等綜合問(wèn)題，《大氣污染防治法》法律目前定位只是末端控制，所以它在現(xiàn)有法律框架下，解決大氣污染問(wèn)題還比較有限。