節(jié)能減排是當(dāng)前我國(guó)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的重要突破口，其著力點(diǎn)是以提高資源利用效率為目標(biāo)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰和關(guān)閉浪費(fèi)資源、污染壞境的工藝、設(shè)備和企業(yè)，用清潔生產(chǎn)技術(shù)改造能耗高，污染重的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。從公共財(cái)政理論來看，節(jié)能減排是公共財(cái)政支持的重要內(nèi)容。國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷程表明，財(cái)稅政策對(duì)環(huán)境資源影響極大。通過財(cái)政投入結(jié)構(gòu)的合理安排和調(diào)整，以及稅費(fèi)政策的完善，能夠有效地推進(jìn)節(jié)能減排，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

　　一、推進(jìn)節(jié)能減排的現(xiàn)實(shí)壓力

　　我國(guó)雖然從20世紀(jì)90年代起將保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為基本國(guó)策，在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善方面取得了一定的成績(jī)。但由于各種因素的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)是以資源消耗和環(huán)境退化為代價(jià)的，資源依存度不斷上升，環(huán)境總體惡化趨勢(shì)并沒有得到根本性的扭轉(zhuǎn)。其主要原因，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體上還處在資源耗費(fèi)型、環(huán)境損害型的狀態(tài)，以至于發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的資源、環(huán)境問題，在我國(guó)20多年里集中出現(xiàn)，并呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型特點(diǎn)，同時(shí)在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中并沒有真正建立起以人為本的可持續(xù)發(fā)展的體制和運(yùn)行機(jī)制。

　　（一）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式落后

　　改革開放以來，我國(guó)還沒有轉(zhuǎn)變高投入、高消耗、高排放、難循環(huán)、低效率的增長(zhǎng)方式，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總體上是一種“資源→產(chǎn)品→廢棄物”的單向流動(dòng)模式，還沒有從整體上建立“資源→產(chǎn)品→再生資源”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的背后潛伏著對(duì)資源和資金的巨大消耗，即創(chuàng)造的財(cái)富越多，消耗的資源就越多，產(chǎn)生的廢棄物也就越多。

　　“十五”期間，粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式?jīng)]有得到根本轉(zhuǎn)變，相當(dāng)一部分行業(yè)仍然以資源消耗型、低技術(shù)含量、外延型、粗放型增長(zhǎng)方式為主要特征。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，重化工業(yè)占有較高的比重，而重化工業(yè)中，高能耗、高投入、高污染的行業(yè)顯然較多。自2002年末開始，高能耗、高物耗的火電、鋼鐵、建材、有色、造紙等行業(yè)出現(xiàn)過熱發(fā)展的態(tài)勢(shì)，年平均增長(zhǎng)率都在15%以上。另外，近幾年來，固定資產(chǎn)投資大部分投向產(chǎn)能過剩、高能耗、重污染的行業(yè)，這在一定程度上也加速了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的進(jìn)程。

　　（二）能源資源結(jié)構(gòu)不合理

　　我國(guó)能源資源比較豐富，但是，資源結(jié)構(gòu)以煤為主，開發(fā)強(qiáng)度不均衡，優(yōu)化結(jié)構(gòu)的困難較大。2007年能源生產(chǎn)構(gòu)成中，原煤占76.6%，原油占11.3%，天然氣占3.9%，水電、核電、風(fēng)電占8.2%；2007年能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭占69.4%，石油占20.0%，天然氣占3.4%，水電、核電、風(fēng)電占7.2%.這表明，煤炭資源開發(fā)、生產(chǎn)和消費(fèi)的強(qiáng)度偏高，不利于能源資源的合理永續(xù)利用和可持續(xù)發(fā)展。

　�。ㄈ�）資源消耗增長(zhǎng)速度過快

　　我國(guó)第二產(chǎn)業(yè)中高耗能的重工業(yè)比重明顯上升，以依賴資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高投入增長(zhǎng)方式，加速帶動(dòng)了資源的消耗（見表1）。表1顯示，近年來能源消費(fèi)彈性系數(shù)（除了2006年、2007年）和電力消費(fèi)彈性系數(shù)都大于1，說明能源消費(fèi)和電力消費(fèi)的增長(zhǎng)速度高于GDP的增收速度。據(jù)《20007年上半年全國(guó)單位GDP能耗等指標(biāo)公報(bào)》顯示，2007年上半年，全國(guó)單位GDP能耗同比降低2.78%，單位GDP電耗同比上升3.64%，規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能耗同比降低3.87%，與實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃綱要提出的節(jié)能目標(biāo)還有較大的差距。

    （四）環(huán)境污染嚴(yán)重

　　主要污染物排放強(qiáng)度大、總量大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境承載能力和自凈能力。根據(jù)我國(guó)環(huán)保總局、統(tǒng)計(jì)局和國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《2007年上半年各省、自治區(qū)、直轄市主要污染物排放量指標(biāo)公報(bào)》，全國(guó)二氧化硫排放總量為1263.4萬噸，比2006年同期下降0.88%，但化學(xué)需氧量排放總量691.3萬噸，比2006年同期增長(zhǎng)0.24%我國(guó)已成為世界三大酸雨區(qū)之一和溫室氣體的第二大排放國(guó)，每年因大氣污染而造成的經(jīng)濟(jì)損失量已占到了當(dāng)年全國(guó)GDP的3%-7%另外，水污染嚴(yán)重，目前我國(guó)70%工業(yè)用水在未經(jīng)處理的情況下，直接排入河流。環(huán)境污染的代價(jià)不僅危及到社會(huì)成員的生活和健康，還對(duì)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成很大威脅，如酸雨使農(nóng)作物大幅度減產(chǎn)、森林植被大面積死亡；腐蝕儀器設(shè)備，機(jī)器使用壽命大幅度縮短。

　　從城市環(huán)境污染狀況看，全國(guó)90%的城鎮(zhèn)水域和65%的飲用水源受到不同程度的污染，50%的重點(diǎn)城鎮(zhèn)集中飲用水源不符合取水標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)污水處理率只有36%，導(dǎo)致地下水源受到進(jìn)一步的污染。農(nóng)村環(huán)境污染形勢(shì)也極端嚴(yán)峻。僅就與人居環(huán)境相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施而言，與城市相比，調(diào)查涉及的農(nóng)村聚居點(diǎn)在水污染治理和垃圾處理兩方面存在顯著差距。全部村莊都存在著排水系統(tǒng)不完善的問題，農(nóng)民的生活污水排水設(shè)施采取的基本上是滲井的方式，大大影響到村民飲水的安全性；96%的村莊沒有下水道和村級(jí)生活污水處理系統(tǒng)；69%的村莊完全沒有集體的生活垃圾堆放點(diǎn)，集體也不負(fù)責(zé)填埋垃圾（魏欣等，2007）。

　　二、節(jié)能減排的財(cái)稅政策分析

　�。ㄒ唬┉h(huán)境污染治理與公共財(cái)政的關(guān)系

　　理論和實(shí)踐表明，由于環(huán)境問題的外部效應(yīng)和制度失靈、環(huán)境資源的不可分割性導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)難以界定或界定成本很高，以及出于代際公平的考慮，僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制難以自發(fā)地實(shí)現(xiàn)環(huán)境領(lǐng)域資源配置的最優(yōu)化，因而政府干預(yù)環(huán)境責(zé)無旁貸。從可持續(xù)發(fā)展觀的角度，環(huán)境資源保護(hù)投入作為一種政策性、戰(zhàn)略性、公益性投資，代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的一項(xiàng)重要支出職責(zé)，也是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的重要保證。

　　節(jié)能減排是環(huán)境污染治理的核心和有效途徑，而環(huán)境污染治理是典型的公共服務(wù)。從需求層次角度看，它是人類維持自身生存的最基本的生理需求（主要包括食物、水、空氣和住房等）。能滿足這個(gè)層次的公共服務(wù)主要是社會(huì)救助、廉租房以及環(huán)境污染治理等。原則上，在一國(guó)財(cái)力有限時(shí)，政府應(yīng)該首先滿足人類基本需求的公共服務(wù)，這樣才能最大限度體現(xiàn)出政府公共服務(wù)的效率和社會(huì)公平。

　　從農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)來看，有以下兩個(gè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)：其一，人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)屬于有顯著正外部性的公共服務(wù)，其產(chǎn)生的社會(huì)效益是個(gè)人效益與對(duì)農(nóng)村聚居點(diǎn)的正外部性之和。這類公共服務(wù)一般其市場(chǎng)需求只體現(xiàn)個(gè)人效益，而不能充分體現(xiàn)社會(huì)效益，因此市場(chǎng)條件下的供給量通常會(huì)低于使社會(huì)效益最大化的供給量，在自發(fā)的市場(chǎng)上傾向于供給不足，因而需要政府財(cái)政加以提供。其二，大多數(shù)農(nóng)村聚居點(diǎn)的污染排放規(guī)模與污水處理設(shè)施的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)模之間存在著較大的差距，難以通過市場(chǎng)機(jī)制提供。

　　從環(huán)境污染治理的過程控制看，主要是提供生產(chǎn)中的清潔技術(shù)、節(jié)能技術(shù)以及產(chǎn)品的回收、安全處置與再利用等技術(shù)和服務(wù)。技術(shù)具有非排他性和一定外部性特征，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，投資多、風(fēng)險(xiǎn)大、見效慢，理性的生產(chǎn)者一般不愿為市場(chǎng)提供技術(shù)創(chuàng)新，進(jìn)而導(dǎo)致先進(jìn)技術(shù)投資不足，因而需要政府提供資金支持，通過財(cái)政補(bǔ)貼消除企業(yè)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)。

　�。ǘ�）節(jié)能減排的財(cái)稅政策缺陷

　　1.財(cái)政支持和投入不足。近年來，我國(guó)環(huán)保投資雖然表現(xiàn)出較強(qiáng)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但總體上來說，對(duì)環(huán)保持續(xù)投入的保障體制還沒有有效構(gòu)建起來，環(huán)保投入與現(xiàn)實(shí)客觀需求仍存在著較大差距，不能很好地適應(yīng)現(xiàn)階段促進(jìn)環(huán)保的需要，突出表現(xiàn)在環(huán)保投入總量不足，環(huán)保投資結(jié)構(gòu)不夠合理（見表2）。由表2可知，由于財(cái)政體制束縛和制度支持不足等諸多原因，使得我國(guó)財(cái)政用于環(huán)境污染治理投資的總量在GDP中所占的比重一直偏低，2007年僅為1.36%，同國(guó)際水平相比，仍然相差很大，難以達(dá)到控制環(huán)境惡化加劇及改善環(huán)境質(zhì)量的要求。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占GDP的比例達(dá)到1%-1.5%時(shí)，可以控制環(huán)境污染惡化的趨勢(shì)；當(dāng)該比例達(dá)到2%-3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善（世界銀行，1997）。發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)70年代環(huán)境保護(hù)投資已經(jīng)占GDP的1%-2%，其中美國(guó)為2%，日本為2%-3%，德國(guó)為2.1%。

    從環(huán)保投資結(jié)構(gòu)的合理性角度看，在三部分環(huán)保投資中，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占環(huán)境污染治理投資總額的比重最高，2006和2007年分別為51.24%和43.32%，表明城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施增長(zhǎng)帶動(dòng)了整個(gè)環(huán)保投資的增長(zhǎng)；工業(yè)污染源治理投資所占比重最低，2006和2007年分別為18.86%和16.31%，而且工業(yè)污染源治理投資波動(dòng)較大。由于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中，大部分投資與環(huán)境污染治理關(guān)系不夠密切，造成偏大的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資口徑高估了環(huán)保投資。而工業(yè)污染防治投資量和投資比例一路走低，與越來越大的污染治理需求及大量企業(yè)沒有實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的現(xiàn)狀是背道而馳的。我國(guó)正處于重化工業(yè)時(shí)代，對(duì)工業(yè)污染治理的投資水平恰恰是制約環(huán)保目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。這種環(huán)保投資結(jié)構(gòu)的不合理性充分說明環(huán)保投資并沒有充分有效地用到環(huán)境保護(hù)需要支持的領(lǐng)域，在很大程度上抵消了我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資的快速增長(zhǎng)，造成我國(guó)環(huán)保投資效果大打折扣。特別是在環(huán)境保護(hù)目標(biāo)日益提高的情況下，使得完成環(huán)保目標(biāo)的難度進(jìn)一步加大。