編者按
　　我國(guó)流域跨界環(huán)境糾紛問(wèn)題多年來(lái)一直很?chē)?yán)重，不但引發(fā)上下游、流域兩岸矛盾，而且影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。近年來(lái)，環(huán)境保護(hù)部華東環(huán)境保護(hù)督查中心協(xié)調(diào)處置了多起跨界環(huán)境糾紛事件，在跨界環(huán)境糾紛處理方面積累了一些經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，并提出了相關(guān)建議，希望相關(guān)領(lǐng)域有所借鑒。

　　在環(huán)境保護(hù)部的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在地方政府及環(huán)保等部門(mén)的支持配合下，華東環(huán)境保護(hù)督查中心(以下簡(jiǎn)稱(chēng)華東督查中心)近年來(lái)成功協(xié)調(diào)處置了多起流域跨界生態(tài)破壞、環(huán)境污染糾紛事件。協(xié)調(diào)工作有利地促進(jìn)了糾紛案件問(wèn)題的解決，促進(jìn)了地方政府對(duì)環(huán)境法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。但是，在協(xié)調(diào)處置跨界環(huán)境糾紛事件過(guò)程中，仍存在一些制約糾紛問(wèn)題解決的因素，影響解決糾紛問(wèn)題常效機(jī)制的建立，并直接影響跨界流域行政單元區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　協(xié)調(diào)處置流域跨界環(huán)境糾紛要把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)
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　　一是搞清事實(shí)。通過(guò)多種方式了解和掌握流域跨界生態(tài)破壞、環(huán)境污染問(wèn)題現(xiàn)狀、原因、危害程度等基本信息；二是分清責(zé)任。分清引發(fā)流域跨界環(huán)境糾紛事件相關(guān)政府未能有效履行的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。三是依法協(xié)調(diào)。組織召開(kāi)相關(guān)政府及部門(mén)參加的協(xié)調(diào)會(huì)，正式提出協(xié)調(diào)的有關(guān)要求。

　　流域跨界環(huán)境糾紛事件問(wèn)題成因復(fù)雜，形式繁多，涉及面廣，上下游存在利益沖突。引發(fā)流域跨界環(huán)境糾紛事件的直接原因有:一是突發(fā)環(huán)境事件；二是長(zhǎng)期排污蓄積導(dǎo)致總量超標(biāo)；三是枯水期等水資源量大幅減少導(dǎo)致水環(huán)境惡化；四是上下游跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)不一致形成的糾紛。更深層次的原因有:流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局不符合流域主體功能區(qū)定位要求；流域各行政單元污染自己、污染別人、又被別人污染情況突出，環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)調(diào)處置跨界環(huán)境糾紛事件時(shí)要明確，政府整改的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)跨界流域行政單元內(nèi)、單元間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局符合主體功能區(qū)定位，排污總量滿(mǎn)足水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求。

　　近年來(lái)，華東督查中心協(xié)調(diào)處置的代表性環(huán)境糾紛案件有蘇浙皖太極洞風(fēng)景名勝區(qū)環(huán)境污染與生態(tài)破環(huán)事件，蘇魯郯城、新沂污染事件，浙滬平湖、金山黃姑塘水污染事件，蘇浙吳江、嘉善太浦河飲用水水源事件等。在協(xié)調(diào)處置跨界環(huán)境糾紛事件中，如何通過(guò)協(xié)調(diào)促進(jìn)跨界地方政府建立預(yù)防跨界環(huán)境糾紛發(fā)生的常效機(jī)制至關(guān)重要。

　　在具體協(xié)調(diào)工作中，我們始終注意把握以下3個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié):

　　一是搞清事實(shí)。通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查等多種方式了解和掌握流域跨界生態(tài)破壞、環(huán)境污染問(wèn)題現(xiàn)狀、原因、危害程度等基本信息。

　　二是分清責(zé)任。分清引發(fā)流域跨界環(huán)境糾紛事件相關(guān)政府未能有效履行的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

　　三是依法協(xié)調(diào)。在搞清事實(shí)、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上，組織召開(kāi)相關(guān)政府及部門(mén)參加的解決流域跨界問(wèn)題的協(xié)調(diào)會(huì)，指明跨界環(huán)境糾紛問(wèn)題及相關(guān)政府未能有效履行的責(zé)任，正式提出協(xié)調(diào)的有關(guān)要求。協(xié)調(diào)要求通常從提高認(rèn)識(shí)、明確目標(biāo)、整改問(wèn)題、建立機(jī)制等方面提出。相關(guān)行政單元政府依據(jù)協(xié)調(diào)要求，應(yīng)依法履行的責(zé)任、完成整改的目標(biāo)、時(shí)限、機(jī)制建立等進(jìn)行表態(tài)。

　　制約流域跨界環(huán)境糾紛處置的主要問(wèn)題
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　　一是水環(huán)境功能區(qū)域及評(píng)價(jià)問(wèn)題；二是流域主體功能區(qū)定位問(wèn)題；三是水資源跨行政單元分配問(wèn)題；四是部門(mén)協(xié)調(diào)面臨的主要問(wèn)題。

　　筆者在協(xié)調(diào)處置流域跨界環(huán)境糾紛過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)存在以下問(wèn)題:水環(huán)境功能區(qū)劃分及評(píng)價(jià)問(wèn)題一是劃分主體不一致。目前，省級(jí)人民政府均有權(quán)批復(fù)省轄區(qū)水環(huán)境功能區(qū)，跨界流域水環(huán)境功能區(qū)可由相鄰省級(jí)政府分別劃分、批復(fù)。

　　二是劃分標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)不統(tǒng)一?？缃缡〖?jí)人民政府批復(fù)的水環(huán)境功能區(qū)中，上游政府批復(fù)的出境斷面、下游政府批復(fù)的入境斷面水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)不統(tǒng)一。劃分標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)不統(tǒng)一導(dǎo)致上下游政府的責(zé)任和義務(wù)不明晰，跨省界流域環(huán)境糾紛協(xié)調(diào)失去了必要的前提和基礎(chǔ)。如浙江(杭州市)、安徽(黃山市)兩省同屬新安江流域，上游安徽省政府批復(fù)的出境斷面水質(zhì)為Ⅲ類(lèi)，而下游的浙江省政府批復(fù)的入境斷面為Ⅱ類(lèi)。安徽、浙江兩省流域跨界水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)問(wèn)題、流域發(fā)展與保護(hù)問(wèn)題曾被列為全國(guó)人大重點(diǎn)督辦的議案。華東督查中心曾協(xié)調(diào)處理福建省龍巖市與廣東省梅州市象洞河的跨界水污染糾紛事件，在交界地區(qū)，下游的廣東省政府劃定的入境斷面水環(huán)境功能標(biāo)準(zhǔn)為Ⅱ類(lèi)水體，而上游的福建省政府劃定的出境斷面水環(huán)境功能標(biāo)準(zhǔn)為Ⅲ類(lèi)水體。

　　三是劃分水域功能相分離。跨界省級(jí)人民政府批復(fù)的水環(huán)境功能區(qū)中，由于劃定標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)不統(tǒng)一，直接導(dǎo)致水域環(huán)境功能和保護(hù)目標(biāo)相分離，跨界區(qū)域水域功能與達(dá)標(biāo)功能類(lèi)別標(biāo)準(zhǔn)不對(duì)應(yīng)。

　　四是評(píng)價(jià)指標(biāo)有局限。國(guó)家重點(diǎn)流域考核跨界斷面水質(zhì)指標(biāo)僅有高錳酸鹽指數(shù)(或COD)、氨氮兩項(xiàng)，而國(guó)家地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(GB3838－2002)評(píng)價(jià)指標(biāo)有24項(xiàng)(如涉及集中式生活飲用水地表水源地，則評(píng)價(jià)指標(biāo)為109項(xiàng))。僅兩項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)不足以反映跨界流域斷面水環(huán)境質(zhì)量全面達(dá)標(biāo)情況，難以全面明確上下游行政單元污染控制的責(zé)任與義務(wù)，更難以評(píng)價(jià)和保障相鄰下游行政單元的飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

　　流域主體功能區(qū)定位問(wèn)題一是流域主體功能區(qū)尚未全面劃定。2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)［2007］21號(hào))，明確國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃在2007年12月報(bào)國(guó)務(wù)院審議；明確省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃在2008年11月報(bào)省級(jí)人民政府審議。目前全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃于2010年6月12日由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃大多還在編制之中。由于水域污染大多源于陸域，流域所在行政單元主體功能區(qū)確定對(duì)流域尤其是對(duì)跨界流域生態(tài)安全至關(guān)重要。主體功能區(qū)確定有助于從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局本源上解決跨界環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題。

　　二是流域跨界區(qū)域現(xiàn)狀主體功能區(qū)定位不一致。如常見(jiàn)上游行政單元跨界區(qū)域現(xiàn)狀功能區(qū)定位為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展園區(qū)；而下游行政單元相鄰水域現(xiàn)狀功能區(qū)卻常定位為集中式生活飲用水地表水源地等限制開(kāi)發(fā)或禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。