常紀文，教授，現(xiàn)任中國社會科學院法學所社會法室主任、研究員，中國環(huán)境科學學會環(huán)境法分會副會長，中國環(huán)境資源法研究會副秘書長。

　　實施短板在哪里？

　　監(jiān)督難，追究責任更難

　　近幾年，我國開展規(guī)劃環(huán)評嘗試的地方不少，實踐領(lǐng)域多集中在開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟園區(qū)、工業(yè)園區(qū)等區(qū)域規(guī)劃領(lǐng)域和一些行業(yè)發(fā)展規(guī)劃領(lǐng)域。但總的來說，規(guī)劃環(huán)評的實施情況不盡如人意。而已經(jīng)開展過的規(guī)劃環(huán)評中，略有影響的規(guī)劃環(huán)評的成功范例則少之又少，規(guī)劃環(huán)評的開展仍然沒有擺脫一個“難”字。

　　常紀文認為，我國各地開展的規(guī)劃環(huán)評比較粗糙，積累的經(jīng)驗不足，真正按照《環(huán)評法》要求進行規(guī)劃環(huán)評的也不多。

　　規(guī)劃環(huán)評實施的難點究竟在哪里？常紀文認為，實施的難點就在于對規(guī)劃環(huán)評的監(jiān)督難，追究責任更難，同時，規(guī)劃環(huán)評的可操作性也不強。

　　常紀文說，規(guī)劃本身帶有立法性質(zhì)，而目前環(huán)保部門的監(jiān)督權(quán)力小，對規(guī)劃的發(fā)言權(quán)不夠。在規(guī)劃環(huán)評中，監(jiān)督的對象是政府和各相關(guān)部門，以現(xiàn)有的監(jiān)督體系，很難對其形成有效的監(jiān)督。如果責任不到位，開展規(guī)劃環(huán)評就是虛話。同時，規(guī)劃環(huán)評本身也需要具體化，需要在實踐中進行系統(tǒng)化和指標化。

　　他指出，規(guī)劃要進行科學環(huán)評的話，往往需要很長時間，這與一些地方政府領(lǐng)導干部追求短期的政績相違。有些地方領(lǐng)導干部熱衷于上“拍腦袋”工程，就更是視規(guī)劃環(huán)評為延誤規(guī)劃的“攔路虎”了。

　　常紀文認為，按照《環(huán)評法》規(guī)定，規(guī)劃環(huán)評由具有相應(yīng)資質(zhì)的環(huán)評機構(gòu)獨立承擔，由環(huán)保部門單獨或者和其他部門共同召集專家進行審查后提出意見，但專家審查意見只是作為重要依據(jù)，意見最終是否被采納、規(guī)劃是否通過審批，取決于法定的規(guī)劃審批機構(gòu)。

　　同時，根據(jù)法律規(guī)定，環(huán)保部門對于規(guī)劃環(huán)評行使的是“審查權(quán)”而非“審批權(quán)”，雖是一字之差，但是兩者之間的法律約束力及效力相差很大，審查的法律強制力大為弱化。

　　去年發(fā)布的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》(征求意見稿)(以下簡稱《條例》(征求意見稿))規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級以上人民政府審批的專項規(guī)劃，由其環(huán)境保護主管部門組織審查；省級以上人民政府有關(guān)部門審批的專項規(guī)劃，由環(huán)境保護主管部門和專項規(guī)劃審批機關(guān)共同組織審查。但是對土地利用、流域等綜合規(guī)劃的審查主體，《條例》(征求意見稿)并沒有做出明確規(guī)定。

　　近幾年，規(guī)劃環(huán)評召集審查的主體多樣化，部分行業(yè)主管部門不僅負責規(guī)劃的審批，還自行組織規(guī)劃環(huán)評的審查，這種管理“封閉運作”容易使規(guī)劃環(huán)評流于形式。常紀文認為，這種自我審查是不科學的。

　　常紀文認為，環(huán)保部門必須進行角色轉(zhuǎn)換，從項目監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖勘O(jiān)督管理與區(qū)域監(jiān)督管理相結(jié)合，這樣才能適應(yīng)新的形勢。他認為，對于專項規(guī)劃，應(yīng)該由規(guī)劃編制單位上一級環(huán)保部門審批；對于綜合規(guī)劃，應(yīng)該統(tǒng)一由國務(wù)院委托環(huán)境保護部負責審批。